关于推进年所得12万元以上自行申报个人所得税征管改革工作的思考

　　【内容摘要】：

　　首次年所得12万元以上自行申报个人所得税工作在健全个人所得税自行纳税申报制度、强化对高收入者的税收征管、开展税法宣传教育等方面取得了较 为明显的成效。但是，从实施科学化、精细化管理，全面提高税收征管质量和效率的要求来看，年所得12万元以上自行申报个人所得税征管工作中仍存在一些问 题。本文试通过对该项工作中存在问题的原因剖析，对年所得12万元以上自行申报个人所得税工作和个人所得税征管改革工作提出相关建议。

　　【关键词】：

　　个人所得税 自行申报 征管改革

　　【正文】：

　　新《个人所得税法》规定，自2007年1月1日起，任何年收入超过12万元人民币的个人，必须依法自行申报并补缴相应的税款。新税法的出台，是 我国税收征管改革的又一项里程碑，标志着我国税法建设和税收征管进入一个新的时代。从首次年所得12万元以上自行申报个人所得税工作在全国各地开展的情况 来看，其在健全个人所得税自行纳税申报制度、强化对高收入者的税收征管、在全社会开展规模宏大的税法宣传教育等方面取得了较为明显的成效。但是，从达到税 收征管改革“漏管户最少化、税款流失最小化、税收成本最低化、纳税服务优质化”的目标及实现科学化、精细化管理，全面提高税收征管质量和效率的要求来看， 年所得12万元以上自行申报个人所得税征管工作中仍存在一些问题。作为一名税务工作者，笔者拟就实际工作中碰到的问题，对年所得12万元以上自行申报个人 所得税工作和个人所得税征管改革提出一些粗浅见解。

　　一、首次年所得12万元以上自行申报个人所得税工作概况与特点

　　(一)概况

　　1.全国总体情况

　　从工作前期大面积、多渠道、各种形式的宣传发动和舆论造势，到工作开展中税务部门上门辅导、服务，门前受理、网上申报、邮寄申报三位一体的工作 方式，到工作结束后的情况通报和申报纳税数据分析，在首次年所得12万元以上自行申报个人所得税工作的整个过程中，全国的税务部门都投入了大量人力物力。 据国家税务总局统计，截至4月2日自行纳税申报期结束，全国共有近163万年所得12万元以上个人进行了纳税申报，与税务机关测算的170万应申报人数基 本相符。

　　从地区分布来看，发达地区与欠发达地区的差异明显。北京、上海、广东等沿海省份，申报人数、申报年所得额、申报税额占的比重，都超过了八成。其 中，广东省年所得12万元以上个税自行申报人数达28.3万人,占全国人数约1/6,居全国榜首，申报总额达768.29亿元。从各个城市分布来看，北京 排在第一位，达到 25.47万人。抽样调查显示，地区之间的差异还是比较大的，抽样结果为：北京25.47万人，广州超9万人，南京 4.2万人，武汉超2万人，长沙约2万人，厦门1.6875万人，成都1.6743万人，沈阳1.1219万人。^[1]很明显，年所得12万元以上纳税人的地区差异强烈，北京、广州等地的经济发展迅速，高收入人口明显比较多，而经济欠发达地区，高收入人数比较少，收入差距和贫富悬殊依然存在。

　　2.广东省各地情况

　　从广东省地税局获悉,广东省首次年所得12万元以上个税自行申报人数达28.3万人,占全国人数约1/6,居全国榜首。申报总额达768.29 亿元,已缴(扣)税款占广东省2006年全年个税收入的36.57%。广东2006年度年所得12万元以上自行申报的个人,主要分布广州、深圳两个中心城 市以及经济发达的珠江三角洲的珠海、佛山等城市。申报人数前五名的分别是深圳(11.3万)、广州(9.6万)、东莞(1.8万)、珠海(1.3万)、佛 山(1.2万),占广东省申报总人数的89.1%。按区域划分,珠三角九市所占比例最高,达95.19%。其中，在东莞,申报对象以外籍人员居多,达 11041人,比重占60%。^[2]

　　(二)主要特点

　　通过比照全国、广东省和广州市首次自行纳税申报数据，可看出自行申报工作中存在的一些主要特点：

　　2007年全国、广东省及广州市首次自行申报数据

　　1.自行申报人员集中在高收入地区

　　全国的数据显示，北京、上海、广东等省市占总申报人数的81%、申报年所得额的84%、申报税额的85%。广东省的自行纳税申报人员主要集中在 深圳、广州、东莞、珠海、佛山、惠州、江门等经济发达的珠三角地区，占申报税额的95.23%。广州市的申报人员主要集中在越秀、天河和开发区三个区，三 个区申报人数共占全市申报人数总量的68.93%。这与大部分高收入者集中在经济发达地区和重点城市的状况基本相符。

　　2.自行申报人员主要集中在高收入行业

　　从全国的数据来看，烟草、电力、电信、石油、石化等带有垄断性质的行业和金融保险类行业属于全国性的高收入行业，其高收入地位无可争议，具有普 遍性。从广东和广州的情况来看，除了以上全国性的高收入行业外，中介行业、服务行业、房地产业及高校则是带有地区特色的高收入行业，这与地区经济发展特 点、行业发展特色及行业收入沿革相关，具有特殊性。

　　3.申报所得项目高度统一

　　工资薪金所得、股息、利息、红利所得、个体工商户的生产、经营所得在全国、广东省及广州市的申报所得项目中均榜上有名。而且，从广州市公布的数 据分析，补税金额项目最多的还是工资薪金所得。主要原因是有的扣缴单位平时月份支付工资薪金时没有足额扣税，或者纳税人从两处以上取得工资薪金，平时月份 重复扣除了1600元费用以及分别计税套用了低税率。

　　我们把以上情况与国家税务总局的相关数据结合起来看一看。国家税务总局公布的数据显示：近年来，税务机关已对年收入达到一定标准的2000多万 纳税人建立了个人收入档案，实施重点管理，建档标准有的省定为年收入3万元以上，有的省定为5万元以上。在已经建档的2000多万人中，估计年所得在12 万元以上的纳税人有170万人。把这一情况与今年的自行申报结果相对照，不难得出今年自行纳税申报人数与目前税务机关按建档情况估计的应申报人数比较接近 的结论。但同时，我们也可以得出另一个结论：今年自行申报的人群实际上主要就是税务机关已经掌握的那部分实施重点管理的高收入人群。

　　二、首次年所得12万元以上自行申报个人所得税工作存在的问题及原因剖析

　　(一)纳税人自行申报自觉性不高

　　由于今年自行申报的人群实际上就是税务机关已经掌握的那部分实施重点管理的高收入人群，对于在税务机关掌握以外的高收入人群来说，真正进行自行申报的人数并不多。而这两类人群进行自行申报的自觉性、积极性都不高。首先，从申报时间上看，在1-3月的申报期中，真正的申报高峰在三月。税务部门做了大量密集式的提醒和督促工作，加之以全方位的服务，甚至是上门宣传辅导和填写申报表。但直到二月下旬，申报人数仍寥寥，纳税人自行申报的热情显然不高。其次，从申报比例上看，北京市地方税务局公布全市共有25.5万名高收入者进行了申报，其中此前地税部门未掌握的纳税人仅有3.5万名，占全部申报人数的13.72%。也就是说，税务部门没有掌握的高收入人群中真正进行自行申报的占全部申报人数的少数。

　　从根本上来说，造成这一结果有几方面原因：

　　1.征管手段滞后，推行力度有限。一是尚未建立好个人(自然人)纳税基础信息档案;二是处理海量数据管税的电脑处理系统尚未到位;三是税务稽查监控平台尚未建立。税务部门掌握的数据有限，没有强有力的数据基础做支撑，推行范围只能限于已掌握的“名单”。

　　2.部分管理措施的具体落实存在困难。现行申报办法规定：“主管税务机关应当在每年法定申报期间，通过适当 方式，提醒年所得12万元以上的纳税人办理自行纳税申报。”这一规定存在以下问题：一是主管税务机关难以完全掌握哪些人年所得超过12万元，使提醒义务难 以全面履行。二是为纳税争议埋下隐患。纳税人可能会以没有接到主管税务机关的提醒，或以提醒方式不当为由，不履行纳税申报义务。三是提醒申报与《税收征管 法》中的通知申报有何区别，提醒是否等同于通知，需要进一步明确。对纳税人随意变更申报地点，又不报原主管税务机关备案的行为，现行办法没有规定如何处 理。在实践中，选择纳税地点容易被纳税人作为逃避纳税义务的手段，也易导致地区间税收恶性竞争。如果纳税人变更申报地点不报原主管税务机关备案，原主管税 务机关也无法按规定将纳税人的信息传递给新的主管税务机关。

　　3.缺乏有效的监管机制，约束力不够。虽然国家税务总局出台《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》，规定 年收入12万元以上的纳税人必须自行报税，但是并没有细化相关的操作条文，没有做好税收调查、税收征收、税收监督等一系列的配套法律安排。目前，我国对居 民的“第二产业”尚未有明确的法律规定，而众多的兼职收入例如兼职律师、兼职教师等还有一些隐蔽的兼职行为、第二职业行为，是税务核查中难点，也是个人所 得税的重要征收对象，对于此部分收入的界定和具体的监管，细化相关的税收监管条款，仍需从立法的高度进行规范，使税收监管有法可依。

　　《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》规定，纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，依照《税收征管法》第六十二条的规定处 理。《税收征管法》第六十二条规定，纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收 代缴税款报告表和有关资料的，由税务机关责令限期改正，可以处2000元以下的罚款;情节严重的，可以处2000元以上1万元以下的罚款。但对纳税人取得 收入时应进行纳税申报但未按期申报，在次年汇总申报时是否处罚没有具体规定。

　　在对年收入12万元以上又不予申报的个人，法律的惩罚明显过轻，起不到震慑作用，国人普遍有着“法不责众”的心态，使有些冒险者宁愿铤而走险都 不愿意进行收入申报和缴纳税款。而且由于是首次开展这项工作，尚处于摸索阶段，“服务”的意味多过“管理”的意味，对个人所得税纳税个人(自然人)征管缺 乏有效的监管机制，令拒绝履行自行申报的个人没有受到相应的处理，税务机关的执法能力受到质疑。申报期结束后，媒体上鲜见因未自行申报而受到处罚的消息， 更加令抱有观望心理的纳税人对自行申报纳税缺乏正确的态度。

　　4.税收制度缺乏人性化，纳税人情绪受影响。在《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》中规定，年收入12 万元以上的纳税人必须自行报税。此申报依据是单一的收入达到12万元，并没有考虑到个人的家庭因素和努力程度。例如，作为一家五口(包括赡养父母、抚养妻 儿)的经济支柱，需兼顾家庭各项住房、医疗、教育开支的高收入人士，显然比单身的年收入到达12万元的人士压力要大，对两者征收同样的税款，搞“一刀 切”，显然对负担重的人不公平;同样的，靠利息、股息、红利获得高收入人士，显然比靠自身努力，劳动所得获得高收入的人更轻松、自在，对两者征收同样的税 款，也会影响纳税劳动者的情绪。

　　同时，国家税务总局虽已出台相关办法，对各项所得的年所得计算方法作出了较为详细的规定，但在实际计算时仍存在一些困难。工资、薪金的年所得确 定依然存在一定困难。根据规定，工资、薪金所得按照未减除费用及附加减除费用的收入额计算。实际上，纳税人每月实际领到的工资并不等于这个“收入额”。有 些单位的工资单并不清晰，如对一些免税项目并未单独列出，有些单位将部分税后收入直接转入个人账户，并不在工资单中列示，也没有完税凭证。按照现行政策， 许多需要列入工资、薪金所得课税的项目，如旅游奖励、商业保险、认购股票、从雇主取得折扣等收入数额，个人难以准确掌握。

　　(二)对个人征管的间接管理方式亟待改变

　　此次年所得12万元以上自行申报个人所得税工作是在2004年个人所得税全员全额扣缴申报工作开始推广的基础上进行的。目前的个人所得税征管系统仍然是以扣缴义务人为登记单位，存在以下问题：

　　1. 对个人的管理仅限于所得来源地的扣缴管理。目前已建立纳税人所得来源地的“一户式”管理，未建立 “户籍”所在地的汇总核算“一户式”管理，现行代扣代缴个人所得税明细申报软件中，“个人登记信息”资料的录入无户籍地址的录入项，仅设置通信地址的录 入，其实际上默认为扣缴义务人的经营注册地址，也就是说：对个人的管理仅限于所得来源地的扣缴管理。

　　2. 对扣缴义务人的约束力不够。扣缴义务人的法律责任在《个人所得税全员全额扣缴申报管理暂行办法》和 《中华人民共和国税收征管管理法》第五章第六十一条和第六十九条的规定中均有详细规定，但对扣缴义务人的约束及处罚均不严格。目前的情况是，一旦扣缴义务 人不履行代扣代缴义务或上报不准确个人资料，税务机关也很难监控，而且处罚力度太小，起不到对扣缴义务人的威慑作用。

　　3. 自行申报工作信息系统亟待完善。税务机关对接受的申报信息校验和整合功能不足，导致个人收入数据的 整合存在相当困难，自行申报工作信息系统亟待完善。目前使用的个人所得税征管系统中的“后台双向录入未提交信息”的功能尚未能完全发挥。同一自然人来自同 一城市中不同区域的多个扣缴义务人的收入数据的整合尚且存在困难，在全国统一的数据库尚未建立完整的基础上，对收入来源于不同城市不同区域的自然人的真实 数据更无法完整掌握。

　　因此，目前以扣缴义务人为征管主体间接对个人征管的管理方式亟待改变，建立以纳税人“户籍地”为基础的“一户式”核算管理和扣缴义务人代扣代缴“一户式”的双向管理信息系统显得更为迫切。

　　(三)针对个人所得税的协税护税网络尚未构建不利于加强征管力度

　　个人所得税是一个较为复杂也较为特殊的税种，它涉及到的个人、部门及行业范围最广，也最为多样化。税务部门要承担起个人所得税科学化、精细化的征管责任，单靠自身的力量是远远不够的。原因在于：

　　1.整个税务部门内部庞大的数据收集整理工作开展的时间并不长，相关信息系统仍处于衔接、完善、整合阶段，这一情况决定了税务部门掌握的数据有限，工作开展范围也有限，这样必然影响个人所得税征管的实际效果。

　　2.税务部门外部复杂的数据收集工作由于来源渠道极为有限、相关专业知识的缺乏、部门间数据共享机制的不完善导致工作开展难度很大，力度也不够。

　　因此在个人所得税征管中，协税护税网络的构建显得尤为重要。

　　三、对推进个人所得税征管改革工作的建议

　　首次年所得12万元以上自行申报个人所得税工作，其短期目的是为了加强对高收入人群的个人所得税的监管。从长期来看，这项工作有更为重要的意 义：一是实践上的意义。即：为实施全员个人所得税的科学化、精细化管理积累经验、寻找突破口;二是制度上的意义。即：为深化个人所得税制改革，实施综合与 分类相结合的税制打好基础，创造条件。因此，针对首次年所得12万元以上自行申报个人所得税工作存在的问题，对个人所得税征管工作提出以下建议：

　　(一)加强税收宣传，提高纳税人纳税遵从度

　　首次年所得12万元以上自行申报个人所得税工作由于推广面有限，主要侧重对高收入人群进行重点宣传和指导，对少部分人群(学校、机关团体及重点 行业)也进行了有针对性的宣传。但是，随着经济的整体增长和个人收入的增加，将有更多的人进入年所得12万元以上的行列。因此，应注意扩大税收宣传面。宣 传对象可以进行分类，比如：按职业类别、受教育程度、年龄段、收入层次、所在地区等等，不同人群的接收习惯不同，宣传内容的侧重点及宣传方式应有所区别。 这不仅有利于形成全社会的纳税意识，而且对于增强公众的责任感、强化公民意识也有重要意义。

　　(二)加快信息化建设，为个人所得税征管工作提供计算机网络依托

　　以计算机网络为依托，一是强化税收监控管理的需要。二是个税征管工作实行重点稽查的需要。若无计算机网络的支持，而要从大量的纳税户涉税资料 中，根据多种选案模型和标准，筛选出涉嫌税收违法违章的纳税人进行重点稽查，难度是相当大的。三是优化办税服务的需要。由于现代化计算机系统具有自动化程 度高、信息储存量大、查询和运算速度快、准确性高等优，将其运用于个人所得税征管工作中，必会提高征纳双方的办税效率，缩短办税时间，减少误差。四是降低 税收成本的需要。不少发达国家进行税收征管电子化，除了加强税务管理，降低税收成本也是一个重要原因。

　　因此，建议以现有的个人所得税信息管理系统为基础，加快信息管理系统的优化和升级。完善和优化个人所得税申报管理系统，对纳税人报送的资料进行 归并、整合，实现以自然人为单位的个人所得税电子信息系统。指定专门部门，分层次统一集中处理信息。完善信息交换平台，实现纳税人资料跨地区、跨部门的完 全连通、共享，同时加快建设统一的个人所得税预缴、清算的双向管理信息系统，对个人各项收入信息进行有效收集和交叉稽核，实现收入监控和数据处理的电子 化。

　　(三)建立个人收入资料库，构建协税护税网络

　　1.内部建立个人所得税高收入人群信息动态资料库。针对重点地区、重点行业、重点人群，进行个人收入资料信息的定期更新。同时，以住房、汽车等消费品和奢侈品为线索，扩大信息库资料收集范围，加强对高收入人群的监控。

　　2.外部建立社会各部门的协税护税和信息共享制度。重点加强与国税、工商、银行、保险、海关、公安、文化体 育、交通、建设、房管、外汇管理等部门的联系和合作，实现信息资源共享，最大范围地掌握个人各种收入，同时促进信用体系的完善，最终实现每个自然人拥有一 个终生不变的“报税号”，在收入与支出信息系统中完整记录各项收入支出明细，将所有代扣代缴的个人所得记录完整，为个人所得税征管提供尽可能详实的信息资 料来源。从而形成综合社会效应，增强公民的依法纳税意识和税法遵从度，提高公众对个人所得税的关注，形成对个人所得税的严肃态度。

　　(四)完善个人所得税制，激励鼓励申报纳税

　　从世界范围上，“一刀切”的单一标准普遍不被重视，各国更加倾向于建立更加人性化的税收申报和监管机制，力求在掌握纳税人的收入情况，合理征收 税款的同时，减少社会摩擦，促进社会公平。我国税收的申报与开征，也应该与世界接轨，更多地体现人性化的原则，促进社会公平与和谐发展。因此建议：

　　1.完善自行纳税申报的配套制度

　　(1)制定“年所得”的标准计算公式，提供给纳税人、扣缴义务人和代理机构。统一规定各单位工资单(或个人收入凭证)的标准格式，体现出规定口 径计算的“年所得”;扣缴义务人在扣缴税款时必须向纳税人提供符合标准的收入凭证和扣缴税款凭证。具备条件的扣缴义务人应在年初向纳税人提供上年度从本单 位取得的“年所得”的凭证。

　　(2)取消有关提醒的规定，避免与《税收征管法》中的“通知”产生混淆，或将其修改为：“主管税务机关在每年法定申报期间，可以通过适当方式提 醒纳税人办理自行纳税申报。但税务机关未提醒或提醒方式不当，不免除纳税人不履行申报义务的法律责任。”提醒纳税人自行纳税申报是税务机关为搞好税收征管 而进行的一项纳税服务工作，不应作为税务机关的法定义务。

　　(3)对申报地点的初次确定给予纳税人充分的选择权，同时对变更申报地点的条件作出明确的规定，对纳税人改变申报地点进行限制。

　　2.实行按季预缴制度。对于不适用代扣代缴而取得收入的纳税人，实行按季预缴个人所得税制度，按照类似于企业所得税的征收办法，在纳税年度终了后，对税款进行清缴，多退少补。如果纳税人应补税额多于一定额度，则对其少缴的部分税款处以罚息，以促进纳税人及时足额缴纳个人所得税。

　　3.实行“税收补贴”以鼓励依法纳税。对于收入水平在一定范围的纳税人，如果在连续三个纳税年度中均及时足额缴纳个人所得税的，给予一定的“税收补贴”。可以考虑以养老保险、医疗保险等社会保险的形式返还到纳税人的社保帐户中。起到鼓励依法纳税，调节收入分配的目的。

　　4. 调整纳税方式，以家庭为单位制定个人所得税起征点，凸现人性化，体现效率与公平。

　　世界上发达的国家和地区，税收方式都很少搞“一刀切”。美国、法国、德国和香港等国家和地区都是采用以家庭为单位的税收制度，即：要赡养父母、 养妻育儿的家庭，他们的税收是在兼顾家庭开支和生活压力的前提下制定的，并不是类似于我国的12万元一刀切。以香港为例，征收个人所得税是要考虑家庭负担 的。2005 年，香港个人所得税额的调整，现行免税额(即“个人所得税起征点”)为 10 万港元(按年申报)，已婚人士则为 20 万港元。此外，对于供养老人和兄弟姐妹的、伤残收养人等，都有数额在几万元以上的额外免税额。同时，对于居民购买房屋等，最近两年还实行个税返还等措施， 非常人性化。可见，我国的纳税方式还有待调整和改进。建议将个人单独申报的方式改为以家庭为单位进行申报，对不同收入、支出情况进行细分，实施不同的个人 所得税起征点，制定适用不同类型的税收优惠条款，将应缴纳个人所得税最大可能的纳入征管范围，同时发挥个人所得税的收入调节功能。

　　(五)建立个人收支的信用体系，逐步实现非现金结算

　　个人信用缺失、收入多元化、多渠道、资产分散和大量未完税现金结算的使用，使个人收入更趋隐蔽，税务监管部门对个人收入调查也日益困难。如果统 一规范的信用体系，统一采用银行的支付体系进行日常支付，就可以减少大量现金的流动，使税务部门可以通过银行的票务凭证准确地把握纳税人的资金流向和收入 情况，也有利于税务部门根据纳税人的收入情况及时调整税收政策，促进税收征管的及时、低成本、高效进行。因此建议建立对个人收入、支出的统一的结算信息系 统，这一系统将纳税人的所有收入都记录在个人信用账户上，纳税人的各种收入，如工资薪金收入、不动产转让出租收益、银行利息收入、股息收入等所有个人财务 信息，都必须填写相应代码，其他非货币化的收入也经过税务部门的评估，税务部门汇集这些信息作为个人所得税的计税依据。

　　注释：

　　[1] 来源：sohu新闻网：2007年04月03日http://news.sohu.com/20070403/n249168732.shtml。

　　[2] 《广东个税申报人数全国第一 申报总额达768.29亿》, 来源:广州日报, 2007年4月19日。

　　参考文献：

　　1.《广东省地方税务局关于2006年度所得12万元以上个人自行纳税申报工作情况的通报》(粤地税函〔2007〕268号)。

　　2.《广州市关于2006年度年所得12万元以上个人自行纳税申报工作情况的通报》(穗地税发〔2007〕136号)。

　　3. 周勇杰 陈国强：《加强个税自行纳税申报工作的建议》，载于《广东地方税务》，2007年第3期。

　　4.周达文：《年收入12万元以上者自行纳税申报的难点与对策》，载于《广东地方税务》，2007年第2期。

　　5.广东省地税局：《我省地税全力推进年所得12万元以上个税自行申报工作》，载于《广东地方税务》，2007年第2期。

　　6.戴海先：《论税收征管改革若干问题》，载于《税务研究》，2007年第1期。

　　7.《广东个税申报人数全国第一申报总额达768.29亿》, 载于《广州日报》, 2007年4月19日。