环境信息公开办法试行4年违法信息公开成薄弱环节

来 源：法制网——法制日报发表日期：2012-04-27

        接连两天，环境信息公开备受关注。
　　近日，温家宝总理明确指出，“推进环境保护信息公开，推进建设项目环评等信息的主动公开，加大超标污染物监测信息公开力度，及时公布重特大突发环境事件处理情况”。随后，环境保护部公开表示，将及时公开重点城市空气环境质量、重点污染源监督性监测结果、核与辐射安全监管等信息。
　　一系列的举动都表明了政府对于环境信息公开的高度重视。
　　企业环境信息公开起步
　　“中国环境信息公开制度的实施始于三年前，在诸多领域出现了令人可喜的进展。环境保护部门日渐重视政府环境信息的发布，而且开始注重和民间环保组织合作；民间环保组织和公民申请政府公开环境信息、推动企业公布环境信息的积极性日益提高。”2012年度环境绿皮书作者之一、中国政法大学民商经济法学院副教授胡静表示。
　　据今年3月27日环保部发布的《政府信息公开工作2011年度报告》显示，2011年环保部政府网站数据中心增加的环境数据，已达到18万多条；而在2010年度，数据中心新增数据为10万条；2011年，环保部共收到政府信息公开申请334件，行政复议申请111件；而在《环境信息公开办法(试行)》施行的第一年，上述两项申请的数量分别只有68件和两件。
　　但胡静也指出，在各类信息中，企业环境违法信息的公开做得最差。据中国政法大学污染受害者法律帮助中心等机构的评价结果显示，作为最重要的一项指标，企业日常超标、违规、事故记录的公示依然是信息公开的一个薄弱环节。
　　“企业环境信息公开工作尚处于起步阶段，这与立法规定的不足有关。”对此，胡静等人就2012年度环境绿皮书分析认为，政府公开信息条例与《环境信息公开办法(试行)》都没有对企业普遍提出公开环境信息的强制要求，既没有要求一般排污企业有义务公开企业环境信息，更没有规定企业违反公开义务接受的法律制裁和鼓励企业主动提供相关信息的措施。
　　查阅《环境信息公开办法(试行)》，记者注意到只有列入污染严重企业名单的企业，才被规定应当向社会公开相关环境信息。而污染严重企业的定义是，污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标。
　　对此，胡静表示，因为现有立法仅仅给超标或超总量且被环保部门公布了名字的企业施加强制公开环境信息的义务，无论是义务的主体还是公开信息的范围都极为有限。
　　“2008年12月上海和天津被选为开展污染物排放与转移制度的试点城市。可以预见，如果试点效果不错，该项制度将上升为国家立法，从而大大推动企业环境信息的公开。”胡静说。
　　“民告官”推动法制完善
　　“《环境信息公开办法(试行)》在实施过程中遇到一些共性问题，如：信息公开范围如何理解；依申请公开中，‘科研需要’的程度如何界定；公开的形式如何掌握；反复申请如何处理等等。”环保部政策法规司一位官员在此前接受媒体采访时如是说。
　　而这些问题在近年来出现的关于申请环境信息公开的行政案件中，也得到了体现：
　　2010年1月，北京市民杨子向北京市环保局提出：如果该局拥有某医疗垃圾焚烧厂的烟气排放检测数据，请环保局向她公开。在环保局未直接提供数据后，杨子提起行政诉讼。在一审因没有居住在该焚烧厂附近800米以内，不具有提出所涉政府信息公开申请的资格而败诉后，杨子进行上诉，二审法院以相同原因判处杨子败诉；
　　2011年2月27日，北京师范大学博士生毛达向环境保护部申请公开该部2006年至2008年开展的“全国持久性有机污染物调查”项目的调查结果。3月，申请被拒绝，理由为根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息”有关规定，不予公开该信息；
　　2011年年7月6日，江苏省启东市居民陆锦松向启东市环境保护局依法申请公开某垃圾焚烧发电项目的环境信息。7月26日，启东市环境保护局答复，依据《环境信息公开办法(试行)》、《环境监测管理办法》规定，环境监测信息未经依法发布，任何单位和个人不得对外公布或者透露。是否依申请公开，环保局将依程序向上级环保部门逐级请示，按国家环保部门执法解释执行。9月1日，陆锦松就政府信息公开事宜以启东市环保局为被告提起行政诉讼，至今，法院未予立案；
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　　针对上述公开的行政案件，环境绿皮书总结道：“上述几起典型案例中，几乎没有申请人能够顺利获得所需的环境信息，拒绝公开的理由主要有：申请人不具有法律上的利害关系；被申请的政府信息不存在；不属于被申请人公开职责权限范围；被申请的政府信息不得对外公布或者透露；被申请的政府信息属于‘内部管理信息’或者‘过程性信息’。”
　　而正是因为这些“不成功”案件的出现，最高人民法院于2011年7月发布《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》。
　　“该司法解释出台本身就体现了司法机关对于政府信息公开案件的重视，而且，在内容方面还具有两大亮点。”胡静在环境绿皮书中介绍说，第一，在不予公开的范围认定上，删除了“公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”以及“尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息”等情形属于“人民法院应当认定的不予公开的范围”的内容，将不予公开的政府信息的范围界定为“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的”。
　　另外，胡静认为，此次司法解释比较严格地规定了行政部门的举证责任，“按照司法解释的规定，行政机关拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况予以举证；还规定了当行政机关主张政府信息不存在，申请人能够提供政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请法院调取证据。这对在信息占有上明显处于弱势地位的申请人来说，无疑可以减轻其举证责任”。