律师致函全国人大炮轰民航发展基金称其违宪

来 源：时代周报发表日期：2012-05-04

       4月25日上午，北京的天色微阴，躲在云层后的太阳偶尔撒下一点阳光。一西装革履的男子手里拿出一份打印好的文件，走进东直门大街上的一家邮局，填上了全国人大的地址将文件交给工作人员寄发出去。

　　这位行色匆匆的人便是北京市两高律师事务所律师董正伟，而他寄出的则是一封违宪审查建议书—建议全国人大对《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（下简称《办法》）展开违宪审查。

　　原来4月17日财政部发布《办法》，明确规定4月1日起对旅客征收民航发展基金，同时，废止原来对旅客征收的机场建设费以及对航空公司征收的民航基础设施建设基金。

　　“这意味着征收长达20年之久的机场建设费被代之以民航发展基金。可是，在我们看来，财政部收取民航发展基金出发点很荒唐、是强制性的行政垄断行为、违反《宪法》和《立法法》以及《规章制定程序条例》，没有事实依据且程序上不合法。”4月29日，董正伟律师和另一位在意见书上署名的北京市中银律师事务所律师陈东告诉时代周报记者他们“上书”的理由。

　　实际上，关于机场建设费“变身”民航发展基金的《办法》一经出台即引起了人们的热议，同时将长期隐藏在“坐飞机”这种出行方式中的机场建设费这一争议较大的问题再次抛到了公众的视线当中。

　　愤而上书

　　“为规范民航发展基金的征收使用管理，促进民航‘事业’发展，根据政府性基金管理有关规定，”这是《办法》中国家财政部设定的向旅客征收民航发展基金的宗旨。

　　然而，董正伟这位从业16年，曾经炮轰银行、民航、通信、电力、铁路、石油等多个垄断行业，向这些行业中的不合理收费和霸王条款开战的“刁民律师”明确告诉时代周报记者，《办法》中中央部门的出发点就“很有问题”。

　　“民航不是‘事业组织’，而是‘企业法人’。财政部不能要求公民缴纳发展基金支持企业发展。”董正伟律师说。

　　依照《公司法》规定，民航、机场都是依法成立的企业法人，应当自主经营、自负盈亏。

　　而据时代周报记者了解，现有的一线城市和热点旅游城市的机场不少还以股份制改造并发行股票上市。譬如，首都机场、深圳机场、上海机场、厦门空港和白云机场等。

　　“财政部要求公民缴纳发展基金，这等于让公民拿钱给不相干的公司支持其发展，这一行为是荒谬的。”视“懂法、守法、护法”为自己人生信条的陈东律师也告诉时代周报记者。

　　在陈东看来，规定旅客必须缴纳“民航发展基金”属于强制性的行政垄断行为和强迫企业垄断经营行为，违反了《反垄断法》的相关规定。

　　依照我国《反垄断法》36、37条规定，行政机关不得强迫企业垄断经营，不得制定含有妨碍市场竞争的规定等。“强制向消费者收取民航发展基金就是逼迫消费者买机票必须交基金，否则无法买到飞机票。民航企业和代售点也不会单独卖飞机票给乘客，这样乘客不交民航基金就难以乘飞机，这就是典型的强迫企业垄断经营、捆绑销售。”陈东律师进一步解释。

　　董正伟还告诉记者，《办法》还涉嫌违背《宪法》和《立法法》。

　　“根据《宪法》，公民有依法纳税的义务，但并没有缴费的义务。同时《立法法》规定，对公民财产进行征收需要全国人大立法。征收民航发展基金实际上是对公民财产的征收，必须由全国人大立法。显然财政部没有立法权限。”董正伟说。

　　董正伟补充，在我国并没有制定政府机关征收基金的法律，也没有授权国务院制定相关法规。现有民航发展状况表明，民航已经是依法经营的公司法人，自主经营、自负盈亏，客观上缺少向公民征收财产建设民航机场的先决条件。

　　“《办法》并没有公开征求意见，也没有召开听证会，其实质上违反立法程序规定，应当是无效的。”这是董正伟和陈东律师上书全国人大的另外一个理由。

　　原来，早在2002年国务院发布的《规章制定程序条例》明确规定，凡是规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当征求社会各界的意见，起草单位也可以举行听证会。

　　“全国人大应该撤销或宣布其无效，责令财政部就此向公众道歉。”针对《办法》，董正伟和陈东两位律师在建议书中明确写道。

　　“变身”之辩

　　根据《办法》，机场建设费的说法今后将不再使用，而统一称作“民航发展基金”，其征收标准大体不变，维持为“乘坐国内航班的旅客每人次50元，乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元（含旅游发展基金20元）”。

　　财政部有关负责人4月17日在接受媒体采访时表示，民航发展基金不是新设立的基金项目，而是对既有两项基金的整合。“民航发展基金仍维持了原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的征收范围和征收标准，没有额外增加缴费者的负担。”

　　一些业内人士认为，民航发展基金并非仅仅是换了一个名称而已，在民航发展基金的性质、用途、拨付方式等方面都有所变化。

　　《民航发展基金征收使用管理暂行办法》第三条明确民航发展基金的性质是政府性基金，收入上缴中央国库，纳入政府性基金预算，专款专用。

　　“这应该被视为机场建设费的一次‘华丽转身’。”广州民航职业技术学院专家、民航资源网评论员綦琦指出。在綦琦看来，“民航发展基金代表的是一种新的运作机制，同时也是政府管理职能的一种转变。”

　　此前机场建设费的性质一度处于模糊地带，究竟是税、费还是基金，一直没有人能说得清，国家政策也时常“打架”。

　　譬如，1995年国务院办公厅转发的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》将机场建设费定义为“基金”。而在1995年3月财政部与国家税务总局下发的文件中则表示，机场建设费的收入划归机场营业所得，即机场在运行中以旅客为经营对象提供服务而取得的收入。

　　相比不透明的机场建设费，民航发展基金属于政府性基金，收入全部上缴中央国库，纳入政府性基金预算，其拨付方式也改变了。“作为财政统一资金，毫无疑问，资金管理的严格性、透明性都将获得提高。”

　　1995年以来，机场建设费的分配规则是：50%上缴国库后划给民航总局提留，50%由民航总局划给当地机场。而此次民航发展基金，将通过民航总局和财政部统筹审批拨付。

　　中国航空法律服务中心首席专家、北京市蓝鹏律师事务所主任律师张起淮在接受采访时就说：“相比原先的‘一半交给民航局，一半流入地方’的粗糙做法，新《暂行办法》在一定程度上能够有效利用资金，防止专项资金的流失，阻断腐败滋生的土壤。这算是一种进步。”

　　虽然本次推出的民航发展基金，表面上实现了对过去民航业不合理收费的规范，但在董正伟和陈东两位律师看来，民航发展基金仅仅是过去极不合理的机场建设费的华丽升级、“换个马甲继续收”。

　　两位律师明确质疑其设立的合理性。“民航发展很重要，建立民航发展基金也很有必要，但问题是，加快民航发展是民航企业和政府职能部门的事，关乘客什么事。凭什么让公众为民航业的发展买单？”陈东告诉记者。

　　“有关部门把应由航空公司担负的发展成本，朝乘客身上转嫁，这显然有悖市场经济规律。按照这样的逻辑，教育、医疗、公交等行业，是否都要由公众缴纳行业发展基金，以促进行业的发展？如果真这样，要征收的发展基金可谓多如牛毛了。这显然与当前中央要求减轻群众负担、还富于民的发展理念不符。”董正伟说。

　　董正伟指出，从性质而言，民航发展基金既不是税收，又不是捐赠，更不是投资，这笔“糊涂费”的目的何在？“作为公共交通运营的民航业特别是机场，大部分是由国家财政投资建设的，而国家财政来自税收，也就是说每个纳税人都对民航业的发展已经作出了贡献，再另行向纳税人收取民航发展基金，无异于向纳税人重复征税，于情于理于法都说不通。”

　　机场建设费的是与非

　　民航发展基金的出台，还重新唤起了人们对机场建设费的关注和争论。

　　众所周知，国内最早开征机场建设费的是温州的永强机场。20世纪80年代后期，温州人在“不要不等不靠”的“三不”精神指引下，自己投资1.325亿元建设了永强机场，并于1992年开始征收“机场建设费”。

　　同年3月，当时的民航总局、财政部、国家物价局联合下发《关于听取民航考察团出国考察情况及对民航和机场管理体制深化改革若干意见汇报的会议纪要》的精神，从而正式在全国范围内统一收取机场建设费。

　　1995年10月，统一收费标准，国内航班每人次50元；国际航班每人次90元；10年后，到2005年12月31日，机场建设费到期，随后2006年国务院进一步发文规定机场建设费征收期限延长至2010年12月31日。后再一次延长至2015年12月31日。

　　“追溯机场建设费这20年，其收费期限已经延长了数次，而且一到收费截止日期，中央有关部门就给出一纸文件，几句话就将期限延长5年、10年。”董正伟告诉时代周报记者。

　　对此，一位航空业人士向记者解释了机场建设费存在的两大理由：一是因为国内民航业发展超出预期的速度，即使此前二十年一直在征收机场建设费以及民航基础设施建设基金，这部分资金也确实投入到了民航基础设施建设中去了，但对投入的需求仍然是大量存在的。

　　“二是因为国内经济发展水平不均衡，民航业发展也存在极大的不平衡现象。机场建设分布不均，主要城市机场以及主要航线收入占的比重过大，因此适度的补贴有助于培育市场长期稳定地发展。”上述人士指出。

　　这位知情人士还援引了财政部《2012年中央政府性基金支出预算表》相关数据加以说明：“去年全年民航机场管理建设费安排的支出总额为149.02亿元，其中中央本级支出为54.36亿元，对地方转移支付则为94.66亿元。支付给地方的比例超过了60%。”

　　然而，在全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青看来，这一观点并不成立。在今年全国“两会”上，叶青提出议案就指出，改革开放初期，国家财力薄弱，为了获取基础建设投资，依靠民众的财力来支持国家的发展尚可理解。但现在财政收入连年高增长，仍然征收机场建设费似乎就没有道理了。

　　“退一步说，按照每个机场投资30亿元计算，已经收取的机场建设费可以建100个以上机场，基本上现在全国的机场都是民众集资修建的，那么今后也没有必要存在了。”董正伟律师也补充道。

　　数据显示，去年我国运输机场完成旅客运送量为62053.7万人次。按照国内每人每次收取50元机场建设费、国际70元计算，国内机场建设费285亿余元，国际机场建设费34亿余元，合计约320亿元。据此，董正伟和陈东认为“机场建设费征收了20年，粗略计算机场建设费共收取3000亿元以上”。

　　对于这笔数字巨大的“收益”，国家一直坚持两个50%的原则—50%上缴国库后划给民航总局提留，50%由民航总局划给当地机场。虽然财政部每年都会公开部分收入及支出数据，但令人感到遗憾的是，其具体支出去向却从未公开。

　　不过，有一点可以肯定，即相当一部分机场建设费变成了机场企业的利润，甚至是机场上市公司的分红。譬如，有资料就表明2011年白云机场建设费返还收入为5.84亿元，占营业总收入42.39亿元的13.79%；首都机场机场建设费返还收入为10.01亿元，占营业总收入65亿元的15.41%。

　　“民航不是事业单位，机场和民航企业均是股份制上市公司或公司法人，没有理由通过征收机场建设费强制为其经营风险埋单。”在给全国人大的建议书上董正伟写道。

　　无独有偶，在今年的全国“两会”上，全国人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟写了一份3000多字的建议《关于在全国范围内彻底取消“机场建设费”收费项目的建议》，提交给了第十一届全国人代会第五次会议。

　　“这么多年来，机场建设费累计收了逾千亿元，但从来没有公开过具体数据。这是一项收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音的不合理收费，与广大人民群众的利益相悖。”陈华伟表示。