预算法修改征到31万条意见 “立法宗旨”未改受关注

来 源：新京报发表日期：2012-08-06

      截至8月5日6时，中国人大网显示，预算法修正案草案征集意见数已达31万多条，远超出此前征集意见数“冠军”《个人所得税法修正案（草案）》。

　　2011年5月，《个人所得税法修正案（草案）》征集意见时，一个月内征集到23万条意见，超过2009年至2011年20部法律的总和，曾创下人大立法网上征求意见的纪录。

　　预算法修正案草案

　　半月征集到27万条意见

　　中国人大网显示，从7月6日开始征集意见，截至7月22日18时（即征集时限过半时），征集意见数仅为3.9万多条。而同期参与意见征集的劳动合同法修正案草案，征集意见数已达20万条。

　　昨日是预算法修正案草案征集意见截止日期。这部被视为专业性过强的法规，征集意见过程上演“大逆转”，后半月征集意见条数锐增27万余条。半月之内征集到27万条意见，这是预算法修正案草案创造的纪录。

　　目前，中国人大网暂未显示征集到的意见详情。

　　劳动合同法修正案草案

　　一月征集意见55万余条

　　2008年1月1日开始实施的劳动合同法，今年首次修改。6月26日，十一届全国人大常委会第27次会议首次审议《劳动合同法修正案（草案）》。本次修订虽然只涉及与劳务派遣相关的四个条款，但仍引起广泛关注。中国人大网显示，从7月6日至昨晚6时，征集意见数已达55万余条，再创法律草案征集意见数之最。

　　作为一部关系到每一名劳动者和用工方的法律，从启动立法开始，《劳动合同法》一直备受社会各界关注。2006年3月20日，劳动合同法草案公开征求意见时，仅一个月就收到了社会各界意见19万多条，创下了法律草案向社会征求意见得到反馈数之最。

　　■ 焦点

　　全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青已两次参加预算法修正案座谈会。据其介绍，与会专家学者讨论的焦点问题主要集中在三个方面。

　　地方政府该不该有发债权？

　　对于地方政府发债权，去年一审稿曾规定“对地方政府债务实行限额管理”，但二审稿调整为“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　对此，叶青提出，地方财政还是应该有相对独立性，比如在严格限定条件的前提下，有条件地赋予地方政府发债等财政权，地方政府在保证风险不大的情况下，可以发行地方债务。

　　全国人大财经委原研究室巡视员王连洲表示，按一般的社会治理原则，赋予地方政府多少事权，就应该同时赋予多少财权。从这一点而言，地方政府应该有包括债务融资在内的财政调节权。但另一个不可忽视的客观条件是我国的吏治制度，地方政府主要负责人的任职期限多为几年时间，他们为了要政绩，如果给予地方政府发债权，可能会给下一届政府留下难以弥补的债务“窟窿”，造成政务困难。因此发债权暂且堵死为宜，这样可能利大于弊。

　　人大如何加强对预算监督？

　　叶青表示，参加座谈的多数专家学者认为，管好政府钱袋子，最重要的就是监督体系。因此在二审稿基础上，还是应该从立法层面加大预算监督，特别是人大监督，明确全国人民代表大会可以授权人大常委会，审查、监督预算编制和预算执行。

　　王连洲指出，不论是现行《预算法》还是修正案，都没有提及一个重要内容——“人大不批准预算怎么办”。“在美国，如果议会不批准预算，那么政府连工资都发不出来。所以，立法还是应该对‘人大不批准预算’做出规定。这样，人大监督才会落到实处。”

　　预算公开如何法制化？

　　叶青表示，现行《预算法》并没有对预算公开做出规定，但修正案明确规定，经人大审议通过的预算、预算调整、决算，应及时向社会公开，并规定了负责公开的责任部门。而且，最近两年，政府“三公公开”和行政经费公开的力度也明显加大。

　　但是，我国财政支出预算体系分为“类”、“款”、“项”、“目”四个级别，目前公开的程度只到了“款”这一级别。此前，审计署等部门也表示，各政府部门对“三公经费”的理解不一致。因此，哪些开支应该列为“三公经费”、记入行政经费，立法应该明确。同时，明确预算公开的具体层级和内容，比如要求公开到“项”和“目”，如此才能达到预算监督的目的，清晰呈现出政府开支账单。

　　■ 观点

　　8月3日，中国财税法学研究会和北大财经法研究中心召开了预算法修改研讨会。与会学者的相关意见整理后，将通过中国法学会递交有关部门。

　　“立法宗旨”未改受关注

　　当天的研讨会上，“预算法修正案”第一条，也就是立法宗旨只字未改成为讨论最热烈的话题。

　　中国财税法学会副会长、武汉大学教授熊伟注意到，预算法的立法宗旨是沿用上世纪80年代的预算管理条例，这是以政府管理内部事务为准则的思路和理念。他认为，立法宗旨应强化财政预算对政府的约束，完善政府预算的编制、审批和执行，体现出立法机关和公民如何监督财政行为。

　　中国财税法学会副会长、中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，立法宗旨之所以只字未改，很大的原因是政府部门在主导起草修正案草案。

　　中央民族大学法治政府研究院院长熊文钊担心，财政部的权力过大，如果预算法由政府部门起草，会被异化。

　　政府超收支出应规范

　　武汉大学教授熊伟提出，根据预算法，所有的政府收入和支出都应该纳入预算，但政府超收收入的支出部分，预算法修正案草案规定得很模糊。他分析，依照预算法修正案草案，政府超收收入有三个支出方向，即依照法律、行政法规规定安排支出；用于冲减赤字；安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足。但法定支出应有预算，政府不能不经人大审批自己安排支出，冲减赤字的“赤字”一般已由政府安排了债务来偿还，如果用超收收入来冲减赤字，那已安排债务怎么办？

　　北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，政府超收部分的支出并不是经过备案就可以的，怎么审批，怎么使用，应有规定。

　　学者力主取消财政专户

　　依照预算法修订草案，有预算收入上缴义务的部门和单位，应当依照法律、行政法规和国务院的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国库和依法设立的财政专户。与之前只能上缴国库相比，草案增加了“财政专户”。当天不少学者建议，公款应存放在国库单一账户，由央行统一管理，消除财政专户。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君曾有在财政部门的工作经历。他解释说，财政专户是由政府财政部门设置的，没有经过立法机关授权，立法机关、审批部门和央行国库无法实施有效监督。他认为，国库单一账户应设在央行，预算法修订中应明确，所有账户的资金流动都须报立法机关。

　　预算法修正案草案二审稿新规定

　　（2012年6月26日提交十一届全国人大常委会第27次会议审议）

　　政府发债

　　预算法修正案草案二审稿拟恢复现行预算法关于地方政府不得自行发放政府债券的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　预算管理

　　预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

　　预算种类

　　修正案草案新增第4条：“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立，同时保持各类预算间相互衔接。”

　　公开范围

　　修正案草案二审稿增加规定，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整和决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。

　　转移支付

　　修正案草案二审稿进一步规范了我国的财政转移支付制度，强调财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。

　　考虑到近些年我国地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。因此草案二次审议稿恢复现行预算法规定，明确从严规范地方债务，规定除法律或国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　——全国人大法律委员会副主任委员洪虎

　　预算法修改历程

　　1995年

　　预算法开始施行

　　预算法施行，但未对预算公开作出规定。审计署原审计长李金华曾表示，从每年审计查出的问题看，预算的公开度、透明度还不够大。

　　2007年

　　政府应公开预决算

　　2007年颁行的《政府信息公开条例》，要求政府公开预算和决算报告信息。2010年我国首次推进部门预算公开。

　　2011年11月

　　国务院原则通过

　　国务院常务会议讨论并原则通过《预算法修正案（草案）》。会议认为，现行预算法已不能完全适应形势发展要求，有必要修改完善。

　　修正案草案一审

　　十一届全国人大常委会第24次会议审议预算法修正案草案。会议听取了财政部部长谢旭人受国务院委托作的预算法修正案草案的说明。

　　2012年6月

　　修正案草案二审

　　预算法修正案草案二审稿提交十一届全国人大常委会第27次会议审议。二审稿重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。