环保法修正案草案存在四大问题

来 源：法制网发表日期：2012-11-01

       环保部今天公开了向全国人大常委会法制工作委员会提交的关于《环境保护法修正案（草案）》的主要意见，意见认为，《环境保护法修正案(草案)》存在四大问题。

　　环保部建议全国人大常委会法工委补充10项环境管理制度和措施，完善14项环境管理制度和措施及相关规定。同时，建议增加按日计罚、公益诉讼等制度。

　　与专项法关系定位不够清晰

　　环保部认为，环境保护法修正案草案存在四大问题。首先，在科学处理经济发展与环境保护的关系上，缺乏切实有力的措施保障。

　　环保部称，环境保护法的修改，必须统筹处理好经济发展与环境保护的关系。草案虽然提出了有关理念，但并未提出具体的保障措施和程序规则。

　　“草案在第4条提出了‘使经济建设和社会发展与环境保护相协调’的理念。如能得到具体的制度保障，这无疑是一个进步。”环保部说，但是，在具体制度设计上，这一理念没有得到充分贯彻。比如，草案删除了现行法律第4条关于“环保规划必须纳入国民经济和社会发展计划”的规定，并在第12条规定“根据国民经济和社会发展规划纲要，编制国家环境保护规划”。

　　二是，在合理界定环境保护法与专项法的关系上，基本定位不够清晰。

　　环保部认为，环境保护法的主要内容应当包括环保理念、基本原则、基本体制、政府责任、公众权益保障、社会参与机制、企业的基本义务、环境经济政策、通用的处罚规则等，而针对企业的具体监管措施应当主要留由其他专项环保法律或者行政法规规定。

　　目前草案的定位不够清晰，法律之间的衔接问题没有合理解决。草案的整体架构和规范内容没有体现“综合法”的特点，其调整对象与水、大气、固体废物等专项环保法律存在交叉，规定的主要制度与专项法律的相关规定重叠，在若干具体条款上出现冲突情形。

　　三是，在配置环保监管职能上，会对现行体制造成冲击。

　　环保部认为，目前草案对监管体制做了重大改变。如第10条规定环保部门“会同有关部门”制定排放标准、第11条规定环境保护部“会同有关部门”建立监测制度、第19条规定由“发展改革部门”提出总量控制指标分配意见等修改条款，不仅与现行有效的职责分工和管理体制相违背，而且弱化了环保部门的综合宏观职能，将对环保工作带来不利影响。

　　四是，在对待各地方各部门的环保实践上，草案没有充分吸收成功经验。

　　环保部称，目前草案没有将那些应当用法律规范来调整、立法条件比较成熟、各方面意见比较一致、现实中又迫切需要的、修改后对环境保护工作能产生显著成效的实践成果和国际经验，纳入到修改后的环境保护法中。

　　其中包括，可持续发展、市场手段、排污许可、战略环评、公众参与、环境权益、公益诉讼等。

　　环保部说，目前草案对环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、现场检查等制度措施的有关修改内容，与水、大气等单项环保法律的规定、与目前环境管理工作实际不一致。

　　需要补充10项环境管理制度措施

　　环保部在致全国人大常委会法工委的建议函中明确提出，需要补充10项环境管理制度和措施。

　　这10项制度是，保障公众环境权益；跨部门、跨区域的环保协调机制；乡镇政府的环境管理；政策制定过程的环境影响论证；环境质量状况评价指标体系；环境功能区划、生态功能区划；污染物总量控制与环境质量管理；排污许可、排放指标交易；环境保险、绿色信贷、环境税等经济政策；生态补偿机制。

　　应该完善14项环境管理制度

　　环保部认为，环境标准应由草案规定的“环保部门会同有关部门制定”，恢复为现行法律关于“环保部门制定”环境标准的规定。

　　对于环境基准，环保部建议表述为“国家鼓励开展基准研究”，或者表述为“环保部门组织制定环境基准”。

　　同时建议，环境监测由草案规定的“环保部门会同有关部门制定监测制度和规范”，恢复为现行法律规定的“环保部门制定监测制度和规范”。

　　环保部建议，环境信息发布应补充规定为县级以上地方环保部门统一发布本辖区环境信息。

　　此外，环保部还就环保规划、总量控制指标分配、排污收费、“三同时”、限期治理、现场检查、环境应急、土壤环境保护、国际合作以及生态保护等制度提出了具体的修改建议。

　　建议增加环境公益诉讼制度

　　环保部表示，关于环境保护法中法律责任部分的修改，应当注意处理好适用对象和适用规则两个基本问题，从两个方面进行合理设计和安排。

　　环保部提出，其中应该遵循避免重复性规定，即针对企业事业单位的常见环境违法行为，由于各专项环保法律中对其法律责任已有具体规定，环境保护法无需作重复性的规定。

　　此外，补充通用性处罚规则。环保部称，作为环境保护领域的基本法律，环境保护法的法律责任部分应当主要规定通用性处罚规则，这些规则同时也应当是对各专项环保法律中的法律责任部分的补充性规定。

　　环保部建议，在法律责任部分补充10个方面的通用性处罚规则。这10项处罚一是“双罚制”，即不仅处罚违法企业，而且处罚企业负责人和其他责任人员；二是按日计罚，针对连续性环境违法行为的“按日计罚”规则；三是生态损害，即明确将生态损害纳入环境污染损害的赔偿范围；四是补充环境污染损害的民事责任承担方式，明确恢复原状、生态修复、环境功能替代等责任形式；五是明确环境污染损害诉讼中的举证责任倒置规则；六是损害评估鉴定中增加环境污染损害的评估鉴定机制；七是根据新修订的民事诉讼法关于公益诉讼的授权性条款，明确规定有关环保机关和社会组织针对损害环境公共利益的行为，提起环境公益诉讼的资格；八是根据行政强制法的有关规定和环境执法监管的实际需要，增加对某些重大环境违法行为，实施查封、扣押等强制措施；九是根据治安管理处罚法有关破坏环境行为的条款，作出衔接性的规定；十是增加环境犯罪规定，根据刑法修正案（八）关于严重污染环境犯罪行为的条款，作出衔接性的规划。