缩小征收范围意味未婚妈妈不用再交“超生费”

问：11月20日，国务院法制办公室向社会公布卫生计生委报送国务院审查的《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》（以下简称《条例》）及起草说明等全文，并公开征求意见。作为一直关注社会抚养费并在去年要求全国31个省政府部门对此信息公开的律师，您认为《条例》有哪些亮点？

吴有水：我认为主要的亮点有两方面，一是缩小了征收范围，明确只能是超生才征收，而不符合程序规定生育的，不予征收社会抚养费，这样就避免了之前许多地方计划生育行政部门对没有准生证的，或者间隔年龄不够的征收抚养费，意味着未婚妈妈等“非婚生育一胎”的人，可以不用再交“超生费”了。

之前的《社会抚养费征收管理办法》（以下简称《办法》）对这些人没有明确是否征收，导致一些省就自行制订一些征收标准。这样会出现了一些地方，特别是乡镇、县里的计生部门，为了达到多收社会抚养费的目的，在发准生证的时候设置重重障碍。之前新华社的一个记者为了办准生证，跑了N多地方N多遍都办不下来准生证，其实这里面存在一定利益关系。

第二个亮点是公开，明确了社会抚养费征收总额由县级财政部门公开。之前因为国家卫生计生委有个内部文件，对于征收社会抚养费的内容为内部掌握的事项，是保密的。去年我在申请社会抚养费信息公开时才了解到这是内部掌握事项，后来我又起诉了有关部门，最后法院判我胜诉，这次《条例》对此进行了明确。

征收标准统一意味着不会再有700多万的天价超生费

问：根据现行《办法》，社会抚养费一般以当地人均可支配收入作为基数，再乘以N倍系数来征收。而对于高收入人群，多地还规定，收入超过部分也要乘以一定的倍数来交钱。对于这个倍数，各地标准不一样。现实中征收标准不一会引发什么现象？

吴有水：此前征收标准下放给各省政府自主决定，反映在征收倍数上，有的省是三倍以上七倍以下，有的省是两到四倍，或者四到八倍，北京就是十倍以下，从我目前了解的情况看，北京最高。

由于倍数不一致，各个地方经济发展不一致，居民人均可支配收入以及农民的纯收入的不一致，这就出现了有些地方为了逃避超生处罚让老百姓跑到别的地方去缴纳社会抚养费，还有一些地方政府把征收社会抚养费作为敛财渠道来引进的现象。

还会出现天价罚单的现象，比如跳水运动员田亮，他曾被征收过两百多万的社会抚养费，导演张艺谋曾被征收七百六十多万社会抚养费。而天价罚单也违背了《宪法》所说的法律面前人人平等的原则，为什么都是超生，却被征收了差距这么大的社会抚养费呢？

明确了征收主体 基本会杜绝现有“肚皮财政”现象

问：社会抚养费的征收程序这次在《条例》中是否有了明确规定？

吴有水：说到《条例》的进步，还有一点是对征收程序做了明确规定，之前的《办法》没有规定征收程序，地方上执行时很混乱。从去年到今年根据我了解的情况，基本上是村里的妇联干部、计生专干，文件、决定都不看，上门就是要钱，老百姓交钱后，有些地方收据、发票都没有，甚至有的村里的计生专干收钱后就在自己笔记本上记一下，他连个收条都不给老百姓打。财务、账目混乱，我们在江西调查的时候就发现，老百姓明明交了两千，到了专干的本子上就记了个五百。其余的一千五到哪儿去了？很难查清。

新规虽明确了征收程序，但并没有引进听证程序。我认为，在征收决定作出前，被征收人有权进行听证，提出异议。

问：《条例》中还规定了征收的主体，这是否也是一大进步？

吴有水：《条例》规定统一由户籍所在地的县级计划生育行政部门进行征收。过去是几个地方都可以征收，户籍所在地、经常居住地和生育行为地都可以征收，虽然《办法》里规定了什么样的情形下由什么样的地方计划生育行政部门征收，但现实情况是还有人员有空可钻。万一被征收人认为有错误，老百姓如果告县计划生育行政部门，他们可以假装不知道，推到乡镇，再起诉乡镇，乡镇会说这是县里委托做的。责任主体不明导致征收程序混乱，标准混乱，随意性很大，

我们在调查中就发现有些超生的父母，为了少交些社会抚养费，故意跑到经济比较落后，收费比较低的地方进行生育，另一方面一些地方政府把它作为一个敛财手段，为了多征收社会抚养费，从外地引进超生孕妇到本地生育，然后他们再收取社会抚养费。

比如江苏连云港的赣县，曾经就引进外地妇女进行生育，或者说他们在一定程度上鼓励当地妇女超生，产生了一个我们称之为“肚皮财政”的现象，靠女同志的肚皮来赚钱的财政。

《条例》规定了统一的征收主体，基本上可以杜绝掉这种怪现象。

现有征收手段花样百出 更有强制引产出现

问：这么多年来，社会抚养费在某种意义上已经不单纯是一项收费，有时甚至会伴随着暴力。比如陕西安康孕妇冯建梅被强制堕胎，广西东兴村民砍死计生人员等事件。在一年多的社会抚养费征收情况调查中，您还发现了哪些问题？

吴有水：除了征收标准不一出现了天价罚单，还有征收主体混乱，生育行为地、户籍所在地以及经常居住地都可以征收，比如有的地方计生部门为了完成征收社会抚养费的任务，互相不认账，明明在户籍所在地交过了社会抚养费，回到经常居住地后还被要求征收，广东省基本不认外面征收的，只认他自己的。湖南和广西也有这种情况。

还有当这个地方超生指标到达一定程度时，为了不超过这个指标，他们又互相推诿，把老百姓推到另一个地方交社会抚养费。

征收手段更是花样百出，比较恶劣的比如说扒房子、牵走家里的牲畜，这些确实存在，还有搞连坐抓人，家里有人超生没交社会抚养费，就把亲戚朋友一起牵连进去。比如山东莒南县第四小学教师，有一位叫朱新梅的老师，因计生部门认为她超生了，在她剖腹产后第六天就被计生部门的人关押了五夜六天，她的前夫、她的姐姐都一同遭到关押。交钱才放人，这样的性质是很恶劣的。

还有强制引产类似于绑架，给钱就可以不引产，在我申请社会抚养费公开之前，就遇到过一个案例，因为没交4万元社会抚养费，就把肚子里的胎儿强制引产掉，我觉得这很残忍。

陕西、浙江、江苏等省，还有过预交的现象，超生怀孕不想引产？那就先交个二、三十万，先征收范围也很乱，无证生育、时间间隔不够，甚至连没有按期结扎、没有上环都列入了可征收范围。我曾经查到过有江西有个县，不结扎就先罚五千或者八千。

总结起来就是地方计生行政部门认为有环节可以控制就利用这个环节来敛财，之前的社会抚养费在征收方面存在很多问题。

《条例》对多生第二胎的征收标准还有待再细化

问：《条例》送审稿中明确规定，对于已生育一个子女，不符合法律法规规定再生育一个子女的，对双方当事人分别征收计征标准3倍以下的社会抚养费。这一变化也引发了大家的热议。除了亮点、进步外，您认为《条例》还有哪些规定是可以进一步细化的呢？

吴有水：这个规定是《条例》的一大进步。征收标准统一是指多生一胎，如果再多生第二胎，又没有明确规定，只说征收标准由各个省去制定。虽然这条规定较之前有进步，但还没有干净利索，还是留了一点尾巴，多生第二胎的征收标准，到了全国各地又是混乱不已。

我国现在已经放开了单独二胎政策。还有特殊情况下的二胎，有的农村先生育一个女儿，后面可以再生一个，这种生两胎的情况都是合法的。如果在这样生两胎的基础上再生一个呢？按照法律的规定他只是超生了一个。但按照《条例》规定要加重征收社会抚养费，这就缺乏了前瞻性。

我们国家现在进入老龄化，普遍二胎的放开可能就在不久的将来，作为立法，不能仍然是建立在之前的独生子女的政策基础之上。

问：《条例》中有一条规定公安部门应该在职责范围内配合计划生育行政部门做好社会抚养费征收工作。

吴有水：2010年我国做过一次全国人口统计，全国的黑户人口，也就是所谓的统计数据上写的“户口待定人口”有上千万。绝大部分黑户就是因为交不起社会抚养费，这些黑户过着什么日子？小时候不能入学，长大后没有身份证，没有身份证就不能出门、不能打工、不能工作。

我碰到的浙江台州仙居县有个叫王秀秀的女孩，她是弃婴，养父母把她捡来养，当地要求他们必须交社会抚养费，但她养父母家里比较穷，交不起，一直没给她上户口。直到今年8月，我找了当地有关部门，有关部门才承诺说不征收社会抚养费给她解决户口问题。

如果说老百姓违法生育，政府向他征收社会抚养费，但即便违法，也是孩子的父母违法，怎么能够把小孩的权利全部剥夺掉呢？所以我觉得这个规定违反了我们国家本身的《宪法》和相关的其他法律，征收社会抚养费不宜与户口挂钩。

社会抚养费用途需明确规定 

问：对社会抚养费的分配、使用一直没有明确规定，是这样吗？

吴有水：《社会抚养费征收管理办法》里面并没有讲到这笔钱用到哪些地方，只说社会抚养费要进入国库，上交地方财政，至于上交后地方财政怎么用，并没有明确。

根据我的调查，社会抚养费的用途，基本上还是沿用了1992年的国家计生委颁布的《计划外生育费管理办法》，主要用于计划生育方面的宣传和他们的行政开支，以及招聘人员的工资、福利等，还有一部分可能是所谓相关协助单位，比如公安、民政、卫生等部门，有个所谓的“配合费”、“配套费”。比如说公安，老百姓不交社会抚养费就不给落户，每收到一笔社会抚养费，他们相应的给公安部门一定的报酬。还有一部分用于他们吃喝，即所谓的招待费。

真正用于妇女结扎费用、计划生育医疗方面的比例很少很少，有个乡镇，我算了一下，比例大概不到0.5%。

问：那么《条例》里面有没有明确规定社会抚养费的用途呢？

吴有水：《条例》规定社会抚养费征收要收支两条线，不得挪用，不得变相返还，但是没明确用途，这方面还需要进一步细化。

老百姓不知道它用到哪儿去了，又怎么知道它没有变相返还呢？想让大家知道用到哪儿去，必须要明确收来的钱只能用在哪个方面，不能只是一个笼统的说法，即进入到国库、进入到财政。否则即使变相返还，也可能没办法查。

《条例》中还提到减免规定，但只是一个主观标准，只说如果发生了不可抗力，或者意外导致生活困难的可以减免。如果老百姓本来生活就很困难，不小心超生了，是不是应当减免呢？我认为应当减免，因为我们国家包括所有《民事诉讼法》里面，在强制执行当中，都会规定在强制执行债务人的财产时，要保留他必要的生活的财产，那么我们社会抚养费的征收是不是也应当有这个规定，不能为了征收社会抚养费，把人家最基本的生活财产都剥夺掉。

我认为这个内容应当加入进去，征收社会抚养费不能剥夺基本的生活费用。

若不取消征收就要补偿为计划生育政策做出贡献的人群

问：您认为社会抚养费用在哪些方面才符合它的设立初衷？

吴有水：官方说社会抚养费征收是为了弥补社会资源、自然资源和公共资源的不足。我认为应当用于社会，而不应当用于计生部门他们自己的开支，否则就是鼓励计生部门去乱征收。

我认为主要可以用于以下几个方面：一类群体是失独家庭，当年他们为了响应只生一个孩的政策，政府也承诺说只生一个好，政府来养老，现在他们失独后，面临着物质及情感的各种困境，《人口与计划生育法》也指出地方政府要给予帮助。帮助就要有钱。

第二是因为其他原因执行计划生育导致生活困难的人群。这是一个庞大的人群，比如空巢家庭，他们只有一个小孩，孩子为了生存要工作，不可能把父母带在身边，这些空巢家庭谁来照料？如果子女多，可以轮流照看，但只有独生子女的话，必然会产生这方面的问题。

还有一类人群，因为计划生育进行结扎后导致出现后遗症的这部分人群也不少，对这些人的治疗，包括保障他们的生活费用。

所以说既然不能取消征收，那么就要补偿到因为计划生育做出贡献的这些人的身上去。

关注社会抚养费始于要求政府公开明细

问：作为一个专打商业金融方面案件的律师，现在却一直在关注社会抚养费征收等问题，什么原因促使您这么做呢？

吴有水：一次偶然的机会，我和一个河南的当事人聊天，他是一个农民，说起家里有几个孩子，我说我只有一个孩子，她说她有四个孩子。一个农民居然生了四个小孩，我就觉得很奇怪，我说《计划生育法》罚款不罚死你？她说不会，我们那里很便宜，交个两三千块钱就可以生。

我当时就觉得征收社会抚养费本来为了抑制人口增长，现在反倒变成变相的促进人口增长。征收的社会抚养费究竟用到哪儿去了？我一直在考虑这方面的问题，后来我决定用申请数据公开的方式引起大家的关注，让大家一起来推动这个事。

问：去年你向全国31个省（自治区、直辖市）计生委、财政厅（局），申请公开2012年度社会抚养费收支及审计情况，结果如何？

吴有水：基本上都回复了，但回复了征收总额的大概是24个省份，加起来大概总共是220亿元，因为广东省卫计委提供的数据和财政部门提供的数据不一样，相差了十几个亿。

问：您当时要求的只是公开征收总额吗？是否还要求他们公开别的相关信息？

吴有水：我要求他们公开社会抚养费的征收总额，社会抚养费的使用情况，社会抚养费的审计情况。关于使用情况，没有一个省给予回复，审计情况也没有回复的，后来国家审计署公布了一下它对部分省市县社会抚养费的审计情况。

问：这个结果跟您的预期相差大不大？

吴有水：其实和我预期差不多。

广东省卫计委以保密为由不公开 法院判决需公开数据

问：去年广东省卫计委以《政府信息不予公开告知书》答复您，拒绝公开相关信息。随后您将广东省卫计委告上法庭，今年4月法院判决结果是责令广东省卫计委对政府信息公开申请重新作出处理。

吴有水：这个结果在我的意料之中。其他省份不提供总额的说法是他们不掌握这个信息，县级部门掌握，让我去找县级部门。这么回答的话，我还没办法起诉，因为我没有证据证明他们不掌握，但是有两个省的回复很特殊，一个是江苏省，一个是广东省。

广东省说他们不予以公开，说是不属于公开的范围；江苏省说他们无权公开。他们这种回答让我可以采取诉讼方式处理，你无权公开，那么谁有权公开？你有没有向有权的部门去请示过，是不是可以公开？

我当时起诉了江苏省卫计委和广东省卫计委，南京市中院马上立案，在舆论上没有造成很大的影响，立案后江苏省卫计委找我和解，提供了数据，我就撤诉了。

但对广东省卫计委的起诉过程很难，立案就折腾了很长很长时间。

后来媒体一直在报道这个事情，广东省卫计委便在网站向社会公布，结果财政厅公布的是26亿多，卫计委公布的是14.6亿。第二天法院才给我立案，因为他们不是向我公布，我肯定要起诉，必须要有个判决出来才算数。

我不是一个人战斗 只是起了个头

问：一路走下来，大部分时候都是您一个人在跟这么多政府职能部门抗衡，您怎么评价自己？

吴有水：首先不是我一个人在战斗，至少还有那么多媒体在支持我，我觉得是他们的共同努力，我个人绝对没有这么大的能耐。

问：有人说您是当代的堂吉诃德，您觉得跟他像吗？

吴有水：我觉得我和堂吉诃德有共性的地方，老是去挑战一些人家认为不可挑战的事情，但是我和他有个很大的区别，基本上我从挑战的那天开始，不能说完全胜利，基本上是一步一步走向胜利，不能说因为我的挑战才导致《条例》的修改，但对于《社会抚养费征收管理办法》的修改，至少可以说我是起了一个头。

当然也有失败的时候，比如这次我在挑战浙江省卫计委的对单独抢生收费问题的案件，我就败诉了，但这个败诉毕竟是一审，还没有二审，我们已经提出了上诉。

全国首例单独抢生收费问题案一审败诉 已上诉

问：您上诉的理由是什么？

吴有水：玉环县卫计局做出这个决定是在新的法令颁布实施后，作为政府机构做出行政决定，必须符合有效的法律法规的约束，也就是说老百姓不能违法，政府也不能违法，现在做出的决定，实际上是依据已经被修改的法律再来对当事人做出征收，但这种征收行为已经没有法律依据。

这个道理很简单，比如《劳动教养管理条例》废除后，公安机关不能再以当事人行为发生在条例没有停止之前，就可以对他进行劳动教养，那么法律废止还有什么意义呢？

同样社会抚养费的征收也是一样，虽然可能他之前的生育行为因为法律条例还没有修改，按照当时的条款是违反了法律规定，但在修改以后，这个行为已经变得合法，怎么能够再用原先那个条例再去对他惩罚和处理呢？

判决书里面承认了从旧兼从轻原则，那么你既然承认有这么个原则存在，但又说因为社会抚养费征收不是行政处罚，所以不适用于从旧兼从轻原则，这在法律上也是讲不过去的。

问：您觉得这个案子最终的判决结果具备什么样的现实意义？

吴有水：其实双方都在较劲。这个案子如果最终是原告败诉，那么它不仅影响了浙江省，所有类似的情况，所有在新条例修改之前生育的，即我们所说的“抢生”家庭要不要征收社会抚养费的问题，还影响到浙江省以外其他省份有类似情况规定的省份，都有示范性作用，反过来对于计生部门，对浙江省卫计委来说，他也承受不了这个压力，如果他们败诉了，那么就意味着浙江省卫计委出台的实施办法、细则都是违法的。

生育政策需适当调整以适应经济走向

问：您觉得社会抚养费还有存在的合理性吗？

吴有水：作为律师，既然有这个法律，那我们就得依法去执行。当然，老百姓要依法，政府也要依法。作为个人，我关注的是人口政策对国家发展的影响。不少地方已经出现了劳动力资源匮乏，而且现在资源和人是在全球流动的——计划生育政策的基础不在了。所以生育政策该如何调整，如何适应未来经济社会走向，是需要思考的。 

有些地方，有些文件里说这是“行政性收费”，但行政性收费有一个前提，就是政府提供一定的服务时，需要收相应的费用，这叫做行政性收费，一对超生父母生了一个小孩，小孩生下来后，政府给他提供了什么样的服务？这是需要反思的。

还有一些文件说这是行政征收，行政征收有两种，一种就是补偿性的征收，征收后要给一笔补偿，比如说征收公民的房屋，但征收十几万的社会抚养费，政府给他补偿什么了？这完全是无偿征收。

征税就是一种无偿征收，但是征税是必须要由法律来规定的，比如说个人所得税，每一次起征点的调整都要经过全国人大常委会来修法。

我们国家已经进入老龄化，未来几十年内这个情况可能会更加严重，如果我们还继续征收社会抚养费，对生育行为进行抑制的话，那么只会加重我们国家未来老龄化的程度，由此会导致一系列的问题，经济衰退，一些行业可能会因为人口的减少慢慢衰退下去。

从基本的经济理论来说，我们要经济发展，首先就必须要有消费，而消费的前提是建立在人的基础上，没有人怎么去消费？所以从经济发展的角度来说，人口是一个资源，是促进经济发展的资源，不是一个负担，所以对人口的观念必须要改变。

我个人觉得社会抚养费越早废除越好。