养老保险改革方案已获通过：告别双轨制

作 者：马晖 来 源：21世纪经济报道发表日期：2014-12-24

    告别双轨制：养老保险改革方案已获通过

　　12月23日上午，十二届全国人大常委会第十二次会议举行第二次全体会议，国务院副总理马凯作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告(下称“报告”)。

　　在报告中，马凯首次透露，备受各方瞩目的机关事业单位养老保险制度改革方案业已拟订，并经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。

　　改革方案的核心内容，是党政机关、事业单位建立“与企业相同基本养老保险制度”。自此，纷扰已久的企业、事业社保待遇双轨制问题，将得以逆转。

　　“待遇差距矛盾突出”

　　据马凯介绍，目前我国居民基本养老保险城乡统筹的格局基本形成。

　　2009年，国务院开展新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点，2011年启动城镇居民社会养老保险(以下简称城居保)试点。此后，2012年，两项制度开始在全国全面实施。

　　及至今年2月，两项制度统一为城乡居民基本养老保险制度，一张覆盖全民的基本养老制度大网正在织就。

　　为做好不同养老保险制度的衔接，决策部门在今年年初还印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，对企业职工与城乡居民基本养老保险关系转移和待遇衔接作了明确规定。

　　统计数据显示：截至今年11月底，职工和城乡居民养老保险参保合计达8.37亿人，其中职工参保3.38亿人，城乡居民参保4.99亿人，待遇领取2.26亿人。

　　一方面是社保覆盖面日益广泛，另一方面基本制度中存在的一些问题仍“比较突出”。其中，社保待遇差别较大格外引发民众怨言。

　　在报告中，马凯归纳了几种社保领域中存在的“待遇差别”：比如，由于城乡居民基本养老、基本医疗保险起步晚，待遇水平仍不高。此外，由于各地财政承受能力和基金结余分布不均，且统筹层次仍偏低，社会保障互济功能发挥不够，导致地区之间待遇差别较大。

　　“由于机关事业单位仍实行单位退休养老制度，与企业职工养老保险制度‘双轨’运行，待遇差距矛盾突出，社会反响强烈。”马凯称。

　　在诸多待遇差别中，机关事业单位的“双轨制”尤其引人瞩目。

　　上世纪90年代初，中国开始推进企业养老保险改革，机关事业单位并未参加，虽然后来一些地方开展了机关事业单位养老金改革试点，但多数仅是在形式上缴纳社保费，体制机制没有根本改变。随着企业养老保险制度改革的推进，机关事业单位职工退休金和企业职工养老金的差距也在逐步拉大。

　　为配合十二届全国人大常委会第十二次会议听取和审议国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告并开展专题询问，全国人大财经委组织了一个调研组，以基本养老保险制度、基本医疗保险制度、社会救助制度为重点，从2014年5月开始进行了专题调研，并形成了一份名为全国人民代表大会财政经济委员会关于统筹推进城乡社会保障体系建设情况的调研报告(下称“调研报告”)。

　　在这份调研报告中，提到了西部某省向调研组反映的情况：该省2014年全省机关事业单位职工退休费水平为月人均3227元，而企业职工的基本养老金水平则为月人均2065元，前者是后者的1.56倍。

　　机关、事业单位同步改革

　　“双轨制”的存在，导致了很多问题的出现。

　　“一些国有企业的退休职工，当时接受国家分配到企业工作，退休后养老金远低于机关事业单位和自己条件相当的干部职工的退休金，对双轨制很有意见，企业管理人员和具有高级技术职称的退休职工意见更大。”上述调研报告中称。

　　此外，由于机关事业单位与企业的丧葬补助等福利标准不同，进一步拉大了不同群体的社保待遇差距。

　　而由于“双轨制”的存在，使得人员在机关事业单位与企业之间的流动变得愈发困难。

　　“机关事业单位职工不用缴纳养老保险费，也没有个人账户。企业职工要缴费，有个人账户。人员流动时存在缴费记录的差别，影响到将来的养老保险待遇。”调研报告称。

　　据调研组在中国人大网的问卷调查，49%的被调查者对机关事业单位职工退休金与企业职工养老金差距大表示不满。在调研中，各地也反映双轨制是当前社保制度不公平方面的突出问题。

　　由此可见，从完善制度体系的角度看，机关事业单位养老制度改革作为养老保险制度最后未覆盖的领域，已到破题之际。

　　马凯则在报告中明确表示，决策层将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。

　　据马凯透露，按照中央部署，有关部门经过广泛调查研究和反复论证，现在已拟订了改革方案，并经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。

　　改革的基本思路是一个统一、五个同步。所谓“一个统一”，是指党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。

　　而“五个同步”，则是指机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

　　中共十八大曾明确提出，要在2020年建成社会保障全民覆盖。预测数据显示，到2020年中国人口将达14.3亿人，显然，即将破题的机关事业单位养老保险制度改革，会为这个目标的达成，提供必要条件。