交叉性金融监管破题：构建联合准入制

作 者：章文贡 来 源：第一财经日报发表日期：2013-08-09

    在金融创新的羽翼下，以理财产品为代表的交叉性金融产品开始迅速增长。这种变化在为今后推进混业经营埋下伏笔的同时，亦可能埋下了风险的种子。

　　正是注意到了这种风险，央行在近期发布的《2013金融稳定报告》中就提醒，加强对理财产品等交叉性金融业务的风险监测。“防范风险交叉传递，切实守住不发生系统性、区域性金融风险的底线。”

　　7月初，国务院办公厅下发的《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》还要求各金融机构对于跨市场、跨行业经营带来的交叉金融风险以及民间融资、非法集资、国际资本流动等外部风险要提高警惕。

　　交叉性金融业务涉及多种金融工具，体现金融机构和投资者之间复杂的权利义务关系，蕴藏着跨机构、跨市场和跨境风险。对跨行业交叉性金融业务风险的控制不仅需要银行、证券公司、保险公司等内部建立科学的风险控制机制，更需要有效的外部监管机制与之相配合。

　　而当前中国的金融业是典型的分业监管模式。在这种监管模式下，交叉性金融产品出现爆炸式增长后，“监管真空”和“过度监管”并存的问题开始凸显。

　　交叉性金融产品爆发

　　今年6月末，银监会业务创新监管协作部主任王岩岫透露的数据显示，截至5月末，银行理财产品规模达9.8万亿元。而还仅仅是5个月前的2012年末，理财产品余额为7.1万亿元。短短5个月的时间，理财产品余额就增加了2.7万亿元。同期，新增人民币贷款规模仅有4.2万亿元，理财产品规模之大由此可见一斑。

　　规模庞大的理财产品在宣告金融行业迎接资产管理时代的同时，也宣告了交叉性金融产品大爆炸的开始。但这种金融创新的背后，也蕴藏了巨大的风险。

　　“理财产品快速发展，蕴藏潜在风险。”央行在其《2013金融稳定报告》中就称，在投资和融资双重需求的推动下，以理财产品为代表的交叉性金融产品加速发展。

　　理财产品之所以被认为是交叉性金融产品，主要原因在于，目前的理财产品运作模式具有跨行业、跨市场的典型特征。

　　具体来看，央行认为，一些信托公司、证券公司作为商业银行的“通道”，将银行理财资金投资于证券市场和产业市场。理财产品在一定程度上改变了融资过度依赖银行体系的情况，满足了实体经济的部分融资需求，但也蕴藏一定风险：部分产品“走样”成为信贷替代产品，一些理财资金投向限制行业和领域，规避宏观调控和金融监管。

　　其实，除了银行端之外，从证券、保险端观察，这种跨行业、跨市场的情况亦大量出现。以证券公司为例，央行就提醒，证券公司盈利模式有所改善，交叉性金融产品潜在风险应予以关注。“截至2012年末，证券公司受托管理资金为1.89万亿元，较年初的2819亿元增长近6倍。证券公司创新业务推出时间较短，设计机制相对复杂，涉及银行和信托等多类机构，潜藏的跨市场、跨行业风险需要密切关注。”

　　“联合准入制”

　　与交叉性金融产品大爆炸，跨行业、跨市场特征形成鲜明对比的是，中国典型的分业监管模式：银行、证券、保险分属银监会、证监会、保监会监管。

　　这意味着，尽管综合经营的闸门并未打开，但交叉性金融产品的出现，已在很大程度上冲击了分业经营的格局。从某种意义上来说，交叉性金融产品的爆发是下一步金融业综合经营的预演。

　　客观来看，这些交叉性金融产品的爆发极大地丰富了百姓理财和投资渠道，但与此同时，这些交叉性金融产品的出现，也给监管带来了极大的难题。

　　针对这种情况，今年3月，央行沈阳分行行长王顺就建议，应对交叉性金融产品创新实行“联合准入制”。王顺表示，为规范金融产品创新，有关部门已分别或联合采取过一些措施，包括要求金融机构加强宣传，保障购买人的知情权；视风险情况收紧或叫停业务，如2012年最后一天紧急收紧和叫停信托和政府融资平台合作；增强监管标准，增加检查频率；加强金融消费者保护等。

　　但要从根子上解决问题，关键是要把好第一道关口即“准入关”。王顺就建议称，面对越来越多的交叉性金融产品创新，当务之急是要建立“联合准入制”。

　　原因在于，考虑到很多创新产品行业属性模糊，需要监管部门加强合作。此外，交叉性必然增加关联性、系统性，鉴于人民银行的最后贷款人地位和在系统性金融风险防范中的重要作用，因此需要人民银行参与审核，从宏观审慎管理角度防范系统性风险。

　　在具体的组织形式上，王顺认为，应由人民银行、银监会、证监会、保监会成立“交叉性金融产品创新联合准入委员会”，实行“联合准入制”。人民银行为牵头部门。“联合准入制”的宗旨是树立“以联合准入来引导交叉创新”的监管理念。其职责是防范金融产品创新中的系统性风险。

　　其主要任务包括：一是对交叉性金融产品的引进和自主创新进行评估、鉴定、识别，予以联合准入。二是要求金融机构对经准入的交叉性创新产品在指定媒体公告，更充分地提示金融风险。三是组织力量，对市场上已有的金融创新产品进行分类，将其中具有交叉性、混合性、系统性的挑出来，加强监测、研究和信息共享，把握交叉性金融产品的创新规律和风险特点，制定后续监管措施。

　　顺应综合经营趋势

　　中国银行的一份研究报告称，目前，我国实行分业监管制度，银监会、证监会和保监会分别负责银行、证券和保险的监管，金融业实现综合经营后，并表监管成为监管者监管综合经营机构的主要方式。

　　该研究报告解释称，例如，银监会不仅要监管银行的银行业务，还要对其非银行业务和机构负有一定的监管责任，监管交叉的问题突出。由于各个监管机构的监管标准、要求、手段和工具等不完全一致，因此，大型金融机构普遍感到监管负担较重。

　　而对于监管真空，央行在其发布的报告中也称，当前缺乏对金融控股公司整体风险负责任的监管主体，分业监管存在差异，在交叉环节和集团内部可能出现监管盲点和不协调，产生资本重复计算和混用、资本套利、杠杆率高、不当关联交易、风险集中度过高等问题。

　　“目前，我国的金融监管以防范本行业和单一机构风险为目标，对金融行业相互关联可能引发的跨行业、跨市场风险监管不足。”去年，央行发布的一个报告就称，需要一个具有宏观审慎管理能力的部门，从金融体系的整体而不是分行业角度考虑，将综合经营金融机构纳入统一的监管范围。

　　事实上，金融危机之后，由于综合经营的机构表现稳健，综合经营被视为金融业发展的方向。

　　“综合经营能使银行具有更强的抗周期性、更为持续的利润增长能力。”一位国有大行战略管理部人士表示，综合经营使银行具有更均衡的业务组合，这些业务各具有不同的周期波动特征和不同的相关性。

　　国际对比来看，金融危机之后，世界各国均普遍加强了央行在整个宏观审慎框架中的作用。以美国为例，根据《多德·弗兰克法案》，2009年，美联储设立大型机构监管协调委员会，管理和监督最具系统重要性的金融机构。

　　因此有学者提出，可将银监会与证监会、保监会一起组成国家金融业监督管理总局，负责对银行业、保险业、证券业实施统一监管，同时对“影子银行”进行规范管理，受理和查处金融业违法行为，整顿规范金融市场。

　　瑞穗证劵亚洲公司董事总经理、首席经济学家沈建光此前则在其文章中建议，在目前条件下，三会的分设还是必要的，但需要人民银行的协调，整合监管资源以进行更高层次的宏观审慎混业监管，达到监管的规模经济和范围经济来降低监管成本。“人民银行虽属于国务院组成部门，但地位应该大大提高，并有协调银监会、证监会和保监会的职能。”