建立政府会计准则应从基本准则入手

作 者：刘安天 来 源：中国会计报发表日期：2014-06-27

    建立统一规范的政府会计准则体系被认为是编制政府综合财务报告的基石。而在我国现今的政府会计体系下，预算会计和财务会计长期共存，这就意味着做好两者之间的协调是政府会计改革的重要命题。

    对比企业会计准则体系的统一与建立，可以看出，基本准则的建立是会计准则设计需要攻克的桥头堡，这一点对于政府会计准则的建立来说同样如此。中南财经政法大学政府会计研究所副所长王芳表示，基本准则的建立对于统驭具体准则的制定具有重要意义，有了基本准则，具体准则的制定会更加顺利。

    建立基本准则是突破口

    对于正在谋划制定的政府会计准则，王芳表示，其将为政府会计改革提供方向和指南，起到规范和指导政府会计实务的作用。

    从国家近期一系列的政策来看，最新出台的行政单位和事业单位会计制度中已经结合政府预算以及财政改革的要求，填充了新的内容，融入了政府会计未来改革的动向。“比如在会计基础上，部分业务引入了权责发生制。”财政部财政科学研究所副研究员王晨明告诉记者，这为下一步政府会计主体之间的整合、统一协调，以政府整体作为主体，最终实现政府会计改革的目标奠定了基础。

    采用这个基础的主要目的在于理顺预算会计和财务会计的关系。多位专家表示，这两者是政府会计体系的组成部分，应长期共存并互相协调，从而有助于使我国财政管理体制迈向一个制度更明晰、信息更透明、治理更规范、决策更科学的新台阶。

    而这样做的原因在于政府会计改革的内生需求正在发生着变化。王晨明表示，政府会计信息的需求者现在已经不仅仅满足于得到预算信息，而是更加关注政府的财务状况，包括资产、负债状况及对风险事项的评判等。从这个角度出发，可以更好地理解政府会计改革的目标。

    王芳也认为，政府会计信息既需要满足预算会计的要求，同时还应当反映政府的财务状况和运营成果，为信息需求者提供支撑决策的信息。

    而为了满足上述两方面的改革要求，政府会计基本准则的建立将成为一个很好的突破口。

    王芳表示，基本准则可以保证具体准则的内在一致性，并在缺乏具体准则时为会计处理提供原则性指导。

    确认政府主体是关键

    记者从采访中了解到，对于政府会计基本准则的建立，最为关键的点在于如何确认政府会计的主体。有专家表示，无论主体通过何种方法来确认，都应当按照财务会计的理念来设计，遵照会计自身的逻辑架构，其中很多原则需要突破预算会计的要求。

    对于这一点，王晨明表示认同。她进一步提出，有三个问题需要予以特别明确。一是政府会计主体的标准应当如何确定，二是政府会计主体的内涵和外延应当如何界定，三是衡量主体标准的尺度应当如何确定。“同时，所有的问题需要与中国现实环境紧密结合起来。这些问题明确后，后续的工作将是水到渠成的。”从具体的操作层面上来看，统一的企业会计准则的建立对于政府会计准则的建立具有一定的参考价值，而一些国际经验也能验证这一观点。

    王芳介绍，国际公共部门会计准则委员会在制定国际公共部门会计准则时就参考了国际财务报告准则的相关概念。“但值得注意的是，虽然政府与企业在准则制定方面具有一定的共性，但其在实际操作中需要特别关注政府这一会计主体的环境以及特殊性。”王芳告诉记者。

    在借鉴基金会计模式时，尤其要注意这一点。王晨明表示，基金会计的模式也是一种选择。“在政府会计领域，有些款项需体现出专款专用的性质，而将基金作为主体最能够体现出这种性质，这样可以通过基金的分类和划分合并生成政府财务报告。另一方面，基金会计模式是最能融合预算会计和财务会计的一种方式，有助于实现预算和会计的管理目标。”但与此同时，王晨明也强调，基金会计模式也存在缺点，就是其原则和理念相对复杂，从成本效益和可操作性出发，其若付诸实施还需要一定的论证和观察。

    采用使用权责发生制需稳步推进

    与政府会计改革以及政府综合财务报告息息相关的关键词是权责发生制。作为一种会计基础，权责发生制的最大优势在于能够更加准确地反映出政府的财务状况。

    但就现阶段而言，建立权责发生制的政府综合财务报告体系与理想尚有一定的距离。据王晨明介绍，现在试编的政府综合财务报告是将以收付实现制为基础的核算数据，通过权责发生制的原则调整之后生成的，权责发生制的原则还未能完全贯穿业务核算流程。“当然，这个做法已经前进了一大步。最终应当通过政府会计准则的制定，将权责发生制基础运用进来，这样才能从设计理念上跟政府综合财务报告的初衷相符。”王晨明告诉记者。

    这个问题的最大瓶颈在于，收付实现制是反映预算执行的有效方法，这也就意味着，如果从融合预算会计与财务会计的角度来看，权责发生制完全取代收付实现制的可能性几乎为零。而且，权责发生制主要以反映财务的成本效益为目标，而这一点本身在政府会计实务中的很多公益性业务中很难体现。

    因此，王芳建议，不妨从信息需求者更为关注的领域开始先行采用权责发生制，例如政府的资产、负债、成本等。“而且，其本身的大范围推行就很可能会产生较高的改革成本。稳步推进，一方面可以降低改革成本，另一方面也可以使财务人员和社会相关方面有一个接受的过程。”王芳表示。

    另外，王晨明还提到了会计人员的素质问题。她表示，政府会计准则的建立肯定会普遍采用一些较为先进的方法和理念，那么，公共部门财务人员素质的提升就显得非常重要。而另一方面，政府会计准则的建立不能仅仅瞄准某一种模式，更应当考虑到我国的国情以及政府会计改革的驱动因素。