管理会计应入法 从业资格当取消

作 者：国炜 来 源：财会信报发表日期：2015-09-21

    日前，国务院发布《国务院2015年立法工作计划》（以下简称《立法工作计划》）称，2015年是全面推进依法治国的开局之年，是全面深化改革的关键之年，也是全面完成“十二五”规划的收官之年，做好政府立法工作意义重大。此次立法计划把需要立法的项目分成四类：全面深化改革和全面依法治国急需的项目、力争年内完成的项目、预备项目、研究项目。

    其中，《立法工作计划》将《环境保护税法》、《税收征收管理法》（修订）、《增值税暂行条例》（修订）、《消费税暂行条例》（修订）、《资源税暂行条例》（修订）五部税收法规列入全面深化改革和全面依法治国急需的项目，将《会计法》（修订）列入立法研究项目，《预算法实施条例》列入今年年内力争完成项目，《资产评估法》也会配合全国人大继续审议，力争今年完成立法。那么，国务院是出于怎样的考虑要针对《会计法》和五部税法进行修订，开启立法程序呢？这几部法律在立法的过程中，应该着重于哪些问题？就此，《财会信报》记者采访了业界专家。

    建议一  从业资格证制度应在《会计法》修订中取消

    我国现行的《会计法》于1985年发布实施，期间经过了1993年和1999年两次修订。这两次修订在规范会计行为、提高会计信息质量、维护市场经济秩序、推进法治社会建设方面发挥了重要作用。但自1999年至今已经过去了16年，随着我国经济社会的深入发展和经济全球化进程的不断加快，会计行业的日常工作也逐渐出现了一些新情况和新问题，现行《会计法》的部分内容已不能适应新形势下的现实发展需求。因此，再一次对《会计法》进行修订就显得尤为必要。

    知名会计专家马靖昊在接受《财会信报》记者采访时表示，此次《会计法》修订应该关注以下几个方面。首先，1999年第二次修订《会计法》的时候，首次明确了单位负责人是本单位会计行为的责任主体，这一点非常好，此次修订需要更加强调，继续坚持。因为这项规定明确了做假账的责任主体在于单位负责人而不是会计人员，会计人员只需要负次要的责任，形成了一种对会计人员的保护。

    其次，1999年第二次修订的时候，还首次建立了会计证制度，也就是会计从业制度的管理模式。在国务院提出简政放权的大背景下，关于这一制度，此次修订的时候需要考虑会计行业是否真的需要会计证制度，并且要经过详细的论证和评估。通常来说，一个单位在聘请会计人员的时候，肯定会核查应聘者的职业生涯以及其在学校里所接受的专业教育。单单以一个会计证来决定这个应聘者能否从事会计工作，这样的做法是弊大于利的。因为会计证制度的存在导致了很多没有做过会计，甚至是没有受过会计教育的人，通过几个月的培训也能拿到会计从业证书，对会计行业和会计证书的管理都会造成混乱。甚至在很多地方，由于对会计证书的管理不严格，只要花钱就可以拿到会计证的舞弊现象非常普遍。种种乱象都导致了会计证作为一个职业证书，越来越无法发挥出它应有的作用，非常不利于会计行业的健康发展。因此，会计从业资格证的管理应该是此次《会计法》修订的重点，相关部门要下大决心把它取消。

    再次，此次修订还应该取消会计人员的继续教育。因为在对人才的培养方面，应该由市场去挑选人才，评估其能力，而不是由政府包办，强迫会计人员去接受教育。读书是一件私人的事情，政府不能干预。如果会计人员自己不读书、不上进，不去跟踪了解各种财税政策，那么他的工作能力就会降低，适应市场竞争的能力也会减弱，自然很难在会计职业生涯中走的更远。是否接受继续教育应该是会计人员自发的动力，而不是政府外加的动力。这种外加动力的出发点虽然是好的，但往往效果并不理想。

    在采访中，他还表示，近几年有业界人士认为我国现在通用的会计年度应该进行调整，但实际上我国现在实行公历年的会计年度是可行的。世界上很多国家都各自采用了多种多样的会计年度，比如美国的会计年度是每年三月到次年三月，也有不少国家不采用公历年作为会计年度，我国在《会计法》修订中可以参考其他国家的不同做法，但更应该符合现实情况。我国有很多财税政策和宏观政策都是基于公历年而考虑的，财政年度和预算年度也都是以公历作为基础。目前已经习惯了这样的会计年度，如果贸然修改，既不适合我国的实际情况，又可能带来不利的影响，也没有必要。

    最后，马靖昊强调，《会计法》根据实际情况适时进行修订是好事，但也不能寄希望于凭借一部《会计法》的修订而解决所有在实际工作中出现的问题，修订工作只能尽量将很多原来没有考虑到的方面重新考虑，纳入《会计法》，将以前在实际操作中容易出现问题、不是特别符合实际的规定重新修改。

    建议二  将管理会计写入《会计法》十分必要

    重庆理工大学会计学院副院长何雪锋在接受《财会信报》记者采访时指出，此次修订将管理会计写进《会计法》十分必要。因为我国的管理会计实践目前仍处于自发状态，整体应用水平还很低，能够为单位管理高层提供有效经营决策信息的管理会计人才匮乏。管理会计服务内部管理决策不够，发展相对滞后，为单位发展提供规划、决策、控制和评价等方面的作用未得到充分有效的发挥。因此，将管理会计写进《会计法》，使其地位上升一个台阶，是顺应会计科学发展，推动中国会计工作转型的必然选择。

    此外，他认为此次修订应关注政府会计和政府财务报告体系的建立。因为政府会计的基本目标应以反映政府受托责任的履行情况为主，建立政府会计是适应预算管理制度改革的需要，有利于客观真实地评价政府的财务受托责任，满足国家宏观管理的需要。但我国目前的政府财政报告制度实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制，无法准确反映政府的资产负债和成本费用，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险。因此，必须加快推进政府会计改革，逐步建立以权责发生制政府会计核算为基础，以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等报表为核心的权责发生制政府综合财务报告制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

    何雪锋表示，现行的《会计法》对会计信息化没有具体规范，这也是此次《会计法》修订应该注意的问题。随着市场经济的不断完善和经济全球化，信息技术日益普及，会计工作应当按照国家信息化发展战略的要求，全面推进信息化建设。现实里，电子发票、大数据集中核算、电子签名等对会计核算带来很大的影响，如何在信息化前提下规范这些流程值得注意。此次修订可对上述几个方面进一步明确，从而提升会计工作水平，促进经济社会健康发展。另外，还应对会计档案管理转化为会计信息管理做出规定。

    除此之外，《会计法》修订应进一步明确内部控制的相关规定。内部控制对合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略有着重要意义，但目前会计综合监管体系不健全，监管效率比较低。因此，应进一步对内控制度的内容进行充实，使其能真正发挥有效监督的作用。甚至也可考虑将会计人员原来承担的“监督”职责重新定位于“控制”，除了核算外，对单位的经济活动实施内部控制，或者以内部控制代替会计监督。另外，内部控制与会计信息系统之间的融合也要予以考虑。

    何雪锋还认为，《会计法》的可操作性有待加强。一是文字方面，表述抽象模糊。由于会计实践中大量使用估计的方法，有必要对其含义做出必要的法律界定。二是数字范围弹性过大，例如第四十二条规定，违反本法“可对单位处以三千元以上五万元以下的罚款”，“对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处二千元以上三万元以下的罚款”，数字弹性过大，难以操作。三是部分条款规定了财政部门有权对会计师事务所审计报告的程序和内容进行监督，但并没有规定以何种形式进行监督，具体程序又是怎样，可操作性不强。

    不单如此，何雪锋指出，还有一些问题也应该在修订中引起重视。例如，银行每次创新产品的出现都伴随着会计处理的选择，但会计法规的制定权、会计处理规定的统一性该怎么处理却没有明确；虚假会计信息可能会给投资人造成损失，如何在《会计法》中引入相应的民事赔偿责任，也值得探讨；如何在《会计法》中完善表外事项的披露要求，也需要考虑；《会计法》与《公司法》、《证券法》、《税收征收管理法》等存在竞合性问题，且处罚标准不一致，削弱了《会计法》的威慑力，也需要关注。

    建议三  落实税收法定环境保护税、增值税等亟需立法

    中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受《财会信报》记者采访时，为我们介绍了《环境保护税法》、《税收征收管理法》（修订）等五部税法亟需立法的缘由和此次修订可能涉及的内容。他指出，我国要落实税收法定原则，进行税制改革，要在计划内逐步推进，科学有效地衔接。税制改革要针对所有税种立法，在实施进程中分为两类，一类是明确必须要立法的，例如房地产税，必须先立法才能实施；另一类没有要求先立法，只需要尽快完成立法工作，例如增值税、消费税、资源税，都可以通过条例的形式来进行改革。

    具体来看，施正文表示，我国现在面临着经济转型升级的任务，要实行资源节约，节能减排和经济可持续发展，因此，消除环境问题所带来的巨大压力成为了当前经济社会发展最迫切的任务，《环境保护税法》的立法进程加快是必然的。因为《环境保护税法》起草经过了很多年，草案比较成熟，立法的基础已经具备，也是为了更好地通过税收来治理环境问题。但现在的环保税立法还停留在“费改税”的层面上，只是把目前的排污收费改为收税，并没有把对二氧化碳排放所征收的碳税纳入其中，也没有扩展到其他范围，这是应该注意的地方。

    他指出，环保税立法需要完善三个方面，一是有关部门要进一步提高认识，对立法必要性的认识需提高到一个新阶段。二是税收征管的问题。环保税的征管模式中究竟税务部门和环保部门要如何合作和协调，目前的争议比较大，相关草案也不成熟。现在的提议是由税务部门征收，环保部门协同，但实际上这样的规定使得两个部门都成为了征收的主体，环保部门核定税基，税务机关来征收，两个执法主体会使其中的法律关系更加复杂，给部门之间的合作带来了难度，也会给纳税人权利保护和征管效率带来不利的影响。实际上，合理的征管方式应主张由税务机关来主导征收，环保税的征管主体只能是税务机关，环保部门定位于第三方的地位，向税务机关提供涉税信息，不行使征税权力，也不具有对税基的决定权。三是环保税的征收技术需要提高。例如，税务机关不具备相应的检测设备，要如何审查纳税人申报的数据是否真实准确？那么就需要环保部门向税务机关提供信息，再与纳税人申报的信息进行比对，或者税务部门将纳税人申报的信息提交给环保部门，再由环保部门出具审查意见，这些都需要环保部门具备一定的技术条件。

    在实体税方面，施正文认为，《增值税暂行条例》进行修订，是出于对“营改增”逐步推进的考量。财政部提出要适时推进“营改增”，下一步要将金融业、不动产业和服务业纳入增值税征收范围。增值税要想立法，必须是在“营改增”全面完成、所有行业都已经施行增值税之后，才能启动立法工作。从增值税法的修订工作来看，需注意不要为了部门利益协调而影响大局，“营改增”对整个国民经济发展的促进作用有目共睹，不能因部门利益受损而减速，要以整体利益为主。此外，增值税的改革，一是要尽快推进进程。二是要消除多档税率。因为多档税率使税制更加复杂化，引发避税现象，给征管带来难度。三是要实现为企业减税的目标。改革方案要尽量可行，减少税收不合理和不公平，尽量实现减轻税负和税收公平。

    他同时强调，近几年会不断推进消费税改革。消费税有促进环保、节能减排、引导消费和调节收入分配的作用，将来的改革趋势是保证地方收入，逐步纳入地方税体系。消费税改革，一是要扩大范围，把“高消费、高污染、高耗能”的行业纳入征收范围。二是税率要进行有高有低的调整。对环境损害比较大的要调高，有些项目则要调低，三是要改为在销售环节征税。这样一来，不仅可以减少避税现象，还可以引导地方政府转变经济发展方式，不再继续盲目投资办厂，而是努力营造当地的发展环境，搞好公共服务，吸引更多的人到该地生活，进行消费，税收收入随之就会增加。

    此外，施正文指出，资源税改革也非常重要，因为我国现在资源短缺和浪费现象非常严重，资源的不当使用也对环境造成极大的破坏，这些都需要通过资源税来调节。今后的改革，首先是要适当增加资源税的税负，只有增加税负，企业才有动力节约资源。其次，是要改变计税方法，由从量计征改为从价计征，和市场行情挂钩。再次，是要扩大征收范围，将水资源、森林资源、土地资源等都纳入其中。在税收收入的分享方面，资源税以后也会归属于地方。

    他还表示，《税收征管法》修订主要是为将来直接税改革铺平道路。直接税改革现在箭在弦上，例如个人所得税和房地产税的改革，都要求有实体税收征管的配套，否则实体税改革就无法落地。现在的《税收征管法》建立在向企业征税的基础上，以间接税为主，没有明确向个人征收直接税的制度，无论是税务信息的掌握还是税务政策都不适用于自然人，没有相应的征管措施。所以，《税收征管法》修订是非常迫切的，是推动个税和房地产税改革的基础和前提。从2008年启动修订至今，草案和征求意见稿都已推出，修订的条件已经成熟。在修订过程中需要注意的是，要让其他行政部门、机关、银行和支付人等向税务机关提供税收信息，建立起第三方的税收信息管理制度，这是最重要的一点。此外，对自然人的管理措施、税务救济门槛的取消、纳税评定等，也都属于应该修订的内容。