专家：政府干预是银行不良资产率攀升主要原因

作 者：赵晓 来 源：南方都市报发表日期：2014-09-11

    近期，多家银行机构的资产质量出现一定程度的下滑，主要表现在不良贷款余额及不良率纷纷大幅攀升。银监会的最新数据显示，今年上半年，银行业金融机构的不良贷款余额增长1023亿元，已超过2013年的全年水平。随着不良贷款余额的增长，不良贷款率也升至1 .08%的水平，较2013年末增长了0.08%。

　　商业银行的不良资产形成固然有多方面的原因，既包括经济周期和转型发展的国际大环境原因，也包括拨改贷、不良贷款核销等中国特有的原因。但不管如何，在银行业快速发展的背景下，银行机构不良贷款的攀升已然成为影响银行业发展、阻碍银行业深化改革的关键因素。

　　1999年，中国大型商业银行在股改前夕成立了四大资产管理公司，成功剥离出了历史上残余的不良资产，之后中国商业银行不良资产率连续多年处于1%以下的历史低位并且保持低速增幅。但无论是原有的体制惯性，还是为了应对市场竞争，降低运营成本，近些年银行与政府的关系好像又恢复到了股改之前的一些做法，比如政企不分、政银不分等等。

　　根据人民银行的一份抽样统计，在构成银行不良资产的原因中，政府计划与行政干预占30%，政策上要求国有银行支持国有企业而国有企业违约的占30%，地方干预占10%，国家安排关、停、并、转等结构调整的占10%，商业银行内部管理原因占20%。由此可以看出，政府部门的过多干预是影响银行不良资产形成的关键因素。

　　首先，从政府角度来分析。银行在股改之后虽然名义上已经成为独立自主的个体，做到自担风险、独立经营，但因为法律制度上的不健全，个别政府部门依旧按照计划经济体制下的管理方式来影响银行经营行为，导致银行的决策失误，进而形成不良贷款。以地方政府与银行的关系为例，中国商业银行的分支机构多数是按地方行政区域设计的，地方政府在一定程度上会成为银行资金的管理者或是调解人，大量资金按照地方政府的意愿投向效益并不是很好的国有企业，市场信用原则在此进一步被弱化，导致不良资产的形成。

　　根据公开的数据计算，中国地方政府投融资平台的负债中，约有五分之四通过银行信贷渠道获得，地方政府的偿债高峰在2011- 2014年，一多半地方债务在此期间陆续到期，到期总额约为5 .6万亿元。在地方政府的担保下，银行对某些项目进行贷款，但未必考虑贷款的后果。一旦项目失败，地方政府不能及时还款，发生信用危机，且地方贷款不会是一笔小数目，这就产生了大量的不良贷款。

　　其次，从银行角度来分析。中国商业银行不良贷款的产生具有一定特殊性，即在政府部门的干预下商业银行被赋予了利润最大化和金融政策支持目标的双重约束。此时就很容易形成机会主义漏洞，即代理人利用机会，以侵害委托人利益为代价满足自身需要，机会主义本质上产生于委托-代理关系。从委托代理角度看，当激励机制和监督机制不够健全时，商业银行的管理者(即代理人)可能凭借经营中的信息不对称进行相应的政策套利，尤其是当政府出于某些政治性目的，要求银行进行一些“指令性贷款”而与银行自身的发展经营理念不一致时，政府干预就会影响银行的内部治理，进而会加剧银行的风险道德行为。因此，这种双重的委托代理目标很容易滋生商业银行采取机会主义的土壤，造就商业银行信贷风险独特的形成机理。

　　美国20世纪80年代处理不良资产的一些经验和做法很值得借鉴：在政银关系上，严格遵循“两级多重”的监管体制。“两级”指的是在法律上赋予联邦政府和州政府对商业银行行使监管职能，“多重”则指美国政府对银行的监管通过货币监理局、联邦储备委员会等机构进行，政府干预的行为边界得到约束；在银企关系上，美国银行与企业是一种借贷关系，即完全的商业化契约关系，政府不得干预。由此不难看出，美国政府在银行业不良资产控制的过程中所发挥的更多的是一种引导和辅助作用，正是政府的低参与率，才为银行发展提供了相对宽松的发展平台，才使得美国在处理银行不良资产时取得了斐然的成绩(从1980年到1994年共处理了2364家不良金融机构，资产高达7052亿美元)。

　　具体联系中国自身的发展状况，在限制政府干预、控制银行不良资产方面，笔者认为可以从两个方面进行尝试：第一，增强企业的商业性和独立性。着重通过改变政府、银行和企业之间的经济纽带关系，清晰地界定出政府与银行的关系，为银行发展提供更加独立的发展环境。具体可以按照财务重组、设立股份公司、引入战略投资者和发行上市等几个阶段分步实施。第二，加快转变政府职能。从塑造健康的政府和银行关系出发，政府应减少对国有商业银行的干预或剥离商业银行的政策性任务，将增加就业、维持经济增长等政策性任务交由政策性银行，商业银行则更多地以市场化为导向，在平等、自愿的契约原则基础上对贷款做出判断，并自行承担风险。