人大代表建议组建国家金融监管总局或审慎监管局

作 者：王尔德 来 源： 21世纪经济报道发表日期：2016-03-10

    建议组建国家金融监管总局或审慎监管局

　　十八届五中全会明确提出，“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。

　　我国初步形成了以国有控股金融企业为主，银行、证券、保险和其他非银行金融机构相结合的金融体系，并形成了由 “一行三会”所构成、以机构监管为特征、以合规监管为重点的分业监管体制。但随着金融体系的深刻变化，目前这种管理体制已经不适应金融市场的需求。

　　对此，全国人大代表、全国人大财经委副主任尹中卿建议，统筹修改《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》《证券投资基金法》《保险法》《信托法》《反洗钱法》等金融法律和有关行政法规、司法解释，加快制定《期货交易法》《金融控股公司法》《金融消费者保护法》等法律，撤销全国人大常委会《关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》，加快推进互联网金融立法，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架和监管制度。

　　“在完善监管框架基础上，只有协调配套推进多重改革如国企改革、行政管理体制改革、法制建设，才能达到提升金融监管体制、确保金融稳定、防范金融风险、促进经济发展的目标。”尹中卿强调。

　　金融体系发生六大变化

　　《21世纪》：近年来，随着金融改革和创新力度不断加大，我国金融体系发生了哪些深刻变化？

　　尹中卿：首先，金融机构“跨行业”越来越多。随着金融业务相互渗透，金融机构经营日益综合化、多元化，削弱了分业监管的基础。

　　其次，金融产品“跨领域”越来越多。跨越银行、证券、保险的跨界新产品如保险代理、证券质押、保证金账户、投资连结保险等不断涌现，金融衍生产品不断创新，产品结构体系越来越复杂，金融服务边界日渐模糊。

　　第三，金融业务“跨市场”越来越多。新兴金融业态爆发式增长，股市、债市、汇市、房市相互贯通，大宗商品市场、货币市场、资本市场相互交织，现货市场、期货市场、期权市场相互影响。

　　第四，互联网金融“跨平台”越来越多。随着电子信息技术特别是移动互联网技术的快速发展，传统金融业务和线下产品在互联网上迅速推广，新工具、新平台、新模式不断涌现，金融交易趋向电子化。

　　第五，地方金融“跨区域”越来越多。城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、农村金融互助组织在改制过程中重新焕发生机，多层次的金融体系正在逐渐形成；

　　此外，金融市场“跨国界”越来越多。全球贸易、投资、货币、资本流动格局发生重大变化，金融机构活动日益国际化，世界各国特别是主要国家金融变动对我国的影响加大。

　　金融体系的变化对分业监管体制带来重大挑战。近年来频繁显露的局部风险特别是瞬间钱荒、股市大起大落、汇市剧烈波动、大规模金融诈骗表明，现行监管框架存在着不适应我国金融业和金融市场发展的体制性矛盾。

　　适当扩大中国人民银行职能

　　《21世纪》：你认为，应如何改革金融监管框架？

　　尹中卿：我国长期以来实行分业监管框架，“一行三会”及其派出机构之间职责不清、监管标准难以统一规范，相互之间的信息交流、资源共享、协调合作存在很多问题，既容易出现监管漏洞，也容易产生重复监管，更容易出现相互争权，或是推诿扯皮的现象，监管成本高但效率不高，并且为监管套利留下空间。

　　为了应对金融跨界融合、混业经营趋势，迫切需要改革并完善现有的金融监管框架，从分业监管转向综合监管，明确监管职责，构建货币政策与审慎监管相协调的金融管理体制。

　　首先，适当扩大中国人民银行职能。从法律上加强金融宏观审慎管理制度建设，在保留“制定和执行货币政策、防范和化解金融风险、维护金融稳定”之外，赋予中国人民银行“负责宏观审慎政策制定、执行”，“对系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施监管”和“负责金融业综合统计”等职能。将目前“三会”部分机构及其人员转入中国人民银行，充实调整宏观审慎管理和系统重要性金融机构监管的有关工作。

　　其次，合并“三会”及其省级派出机构。合并银监会、证监会、保监会及其省级派出机构，组建直属国务院的国家金融监管总局或者审慎监管局，承担系统重要性金融机构以外的微观审慎监管。同时，集中“一行三会”中投资者保护和消费者权益保护力量，组建独立的金融行为监管局，负责行为监管、金融消费者和中小投资者保护职责。

　　再者，健全地方金融监管体制。按照现行监管框架，保监会设到省级，证监会设到省级或地市级，银监会设到地市级（部分在县设监管组）。全国31个省级、200多个地级以上城市、多数县级政府都成立了金融协调或服务机构。为了发挥中央与地方两个积极性，迫切需要合理划分中央与地方金融监管职权，赋予地方政府监管职责，将“三会”派驻省级以下分支机构与地方政府金融协调或服务机构合并，成立地方政府金融行为监管局，形成以省级政府领导为主的双重领导体制，对不跨省经营的各类金融或准金融机构及其行为进行监管。同时加强中央金融监管机构对地方指导，提高地方政府监管能力，在源头和终端确保跨地区无缝监管。

　　同时，成立国家金融稳定与监督管理委员会。成员不仅包括中国人民银行、国家金融监管总局或审慎监管局和行为监管局、国家外汇管理局，还应该包括国家发改委、财政部、国资委、国家审计署等，委员会主任可以由总理或副总理担任，办事机构隶属国务院办公厅。金融监管协调不仅包括金融领域，也应该涉及到财税体制改革、投融资体制改革和国有企业改革。

　　从机构监管转向功能监管

　　《21世纪》：那么如何进一步完善金融监管模式？

　　尹中卿：在传统分业监管体制中，主要采取机构监管模式，也就是按照不同金融机构类型划分金融监管对象，不同的金融对象由不同的监管机构管理。随着金融业务界限日趋模糊以及不同金融机构功能一体化，就需要加强统筹协调，建立针对各类金融行为的功能监管和切实保护金融消费者合法权益的行为监管框架，从机构监管转向功能监管。

　　首先，建立以资本约束为核心的审慎监管体系。从法律上完善国有金融资本管理制度。依据金融体系的基本功能划分监管对象，实施跨产品、跨行业、跨市场监管。通过法律规定，把新产品、新业务、新行为及时纳入到金融监管体系之中，强化交叉性、跨市场金融产品风险监测和监管协调，实现新型金融业态监管全覆盖。

　　其次，割断监管机构与市场主体和中介组织的脐带。从法律上明确市场主体和中介组织的地位，强化市场的决定性作用，明确行政监管与自律管理之间的职责划分。进一步强化金融企业的法律地位，对证券、期货、黄金、外汇、产权等交易场所和服务机构进行公司化改造，对银行业、证券业、期货业、保险业、信托业等行业协会组织进行会员制改造，完善市场主体自律管理的法律框架。严格防止无序建立交易平台或割裂交易市场的行为，坚决取缔违规设立的各类交易场所。

　　第三，统筹对系统性金融机构和金融基础设施的监管。从法律上构建金融控股公司监管制度框架，加强对系统重要性金融机构、金融控股母公司和集团的监管。统筹对支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等重要金融基础设施的监管。建立覆盖所有金融机构、金融控股公司、金融基础设施、各类投融资行为、互联网金融、跨境金融交易的综合统计、风险监测和管理体系，构建大数据征信体系和多层次政府体系。

　　《21世纪》：这也会导致金融监管重心发生重大变化。

　　尹中卿：我国传统上一直比较重视对金融机构的行政审批、合规性监管，对金融机构风险监管、市场退出缺乏明确而严格的规定。随着金融市场迅速发展和金融创新产品日益增加，需要通过修改法律创新监管方式，明确风险防范处置责任，从合规监管转向过程控制和风险监管，实现金融风险监管全覆盖。