可将全面“营改增”视为“第二次分税制”改革

作 者：王丽娟 来 源：中国经济时报发表日期：2016-05-11

    在刚刚过去的五一劳动节，全国人民除了享受到了三天假期外，还迎来了中国税收史上的一件大事——营业税改征增值税试点在全国范围内的全面推开。这标志着我国实行２２年的流转税将从二元主体税制转变成统一税制，营业税正式退出历史舞台。

　　增值税是我国第一大税种，属于中央和地方共享税种，按７５％与２５％征收；营业税属于地方税种，为地方财政收入的主要来源。营改增全面实施后，地方政府将失去营业税这一主体税种，中央和地方政府如何划分增值税收入成为各界瞩目的焦点。

　　为此，国务院近日发布《关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》（以下简称《通知》）指出，中央与地方增值税收入划分既要保障地方既有财力，不影响地方财政平稳运行，又要保持目前中央和地方财力大体“五五”格局；同时要注重调动地方积极性，适当提高地方按税收缴纳地分享增值税的比例，以调动地方发展经济和培植财源的积极性，缓解当前经济下行压力。围绕如何认识《通知》内容，中国经济时报记者专访了国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张俊伟，对此展开解读。

　　重大意义堪称“第二次分税制改革”

　　中国经济时报：如何认识这次改革的背景和重大意义？

　　张俊伟：这次调整中央和地方增值税收入划分比例，大背景是营业税自今年５月１日后退出历史舞台。１９９４年的工商税制改革，一项重要内容就是引入了以增值税为主体的流转税制度。和传统的销售税相比，增值税仅对生产经营环节的增加值征税。因为避免了重复征税，增值税的引入有利于深化社会分工，有利于优化资源配置。限于当时的条件，我们采取了折中的办法，在第二产业（如制造业）全面推广增值税，而在第三产业则继续沿用营业税。并且，在进行“分税制”设计时，有关部门把增值税列为共享税，由国家税务总局系统征收（具体的分成比例为：中央政府分享７５％，地方分享２５％）；营业税则列为地方税，全部留归地方以确保地方政府财力，营业税也由地方税务局系统负责征收。这样就形成了增值税和营业税并行的税制格局。

　　２０１２年以后，我国开始探索“营改增”改革，也就是说，要把服务业缴纳的营业税逐步转换为增值税。特别是今年５月１日后，随着“营改增”范围扩大到房地产、金融、建筑、生活服务等行业，增值税实现了对服务业的全覆盖，原来的营业税收入也全部改由国家税务总局负责征收。这两种收入混同在国库里，根本分不清你我，原来那种基于增值税和营业税的区分划分中央和地方政府收入的方法自然也难以为继。《通知》就调整中央和地方增值税收入划分做出部署，就是顺应形势发展之举。

　　在１９９４年推出“分税制”改革后，中央曾根据形势发展的需要，多次围绕特定税收收入调整分成比例。例如，调整证券印花税，把中央地方分成比例由五五分成改为中央分９７％，地方分３％；今年又调整为中央税收。调整所得税分成比例，把企业所得税由按行政隶属分改为中央和地方按比例分，个人所得税由地方税改为共享税，两税的分享比例都为中央分享５５％，地方分享４５％。

　　上述调整所涉及的税收收入占税收的比重相对都较低。反过来，增值税、营业税是我国主体税种，这次“营改增”全面推开后，增值税占我国税收收入的４０％以上，是名副其实的主体税种。对其收入进行划分，其意义显然十分重大，称其为“第二次分税制”改革，一点都不过分。

　　兼顾东、中、西部利益关系

　　中国经济时报：这次改革主要有哪些内容？

　　张俊伟：这次调整增值税收入划分比例的基本精神是：在保持现有财力格局不变的原则下，调动地方政府积极性，兼顾好东、中、西部利益关系。

　　首先是要保持现有财力格局保持不变，这也是调动地方政府积极性的要求。回顾改革开放以来的历史，我国中央和地方分配关系的调整都伴随着二者财力关系的“此消彼长”。如上世纪八十年代中期的“分灶吃饭”，贯彻的就是“放权让利”的基本思想。结果，无论是财政收入占ＧＤＰ的比重，还是中央财政占财政总收入的比重都出现持续下滑的趋势，最后甚至影响到政府有效履行职能、影响到宏观调控的实施。１９９４年的分税制改革，则通过工商税制改革，通过按税种划分收入的办法，扭转了中央政府财政收入占财政收入比重持续下降的局面。分税制改革的一个设想，是将中央财政收入占比提高到５５％左右。对于该比例是否合适，虽然有争论，观点也不一致，但很显然，继续显著提高或降低该比例难度都很大。因此，这次调整增值税收入分成比例沿袭了既有的收入分成格局，也就是“保持目前中央和地方财力大体‘五五’格局”。这是一种稳妥的、争议较小的办法。

　　其次，是调整增值税收入划分比例。主要内容包括：一是把所有行业企业缴纳的增值税全部纳入中央和地方共享范围；二是明确中央和地方对增值税收入五五分成。通知明确：中央分享增值税的５０％，地方按税收缴纳地分享增值税的５０％；三是承认地方既得利益，尽量减少改革震荡。通知明确提出：以２０１４年为基数核定中央返还和地方上缴基数。中央上划收入通过税收返还方式给地方，以确保地方既有财力不变。四是把新增收入用于对欠发达地区的转移支付。通知明确提出：调整中央和地方收入划分比例之后，中央集中的收入增量将通过均衡性转移支付分配给地方，主要用于加大对欠发达地区的支持力度，推进基本公共服务均等化。可以预计，中西部地区将是这次调整收入划分的直接受益方。

　　推进中央地方事权责任尚需过程

　　中国经济时报：《通知》一方面提到要“保持现有财力格局不变”，另一方面又提到要“加大对欠发达地区的支持力度”。对这一点该如何理解呢？

　　张俊伟：“保持现有财力格局不变”是总体要求。但具体到不同地区而言，中央和地方的分成比例还是有变化的。个别地区收入分成比例出现下降也是难免的。举例来说，假定有个省级地区第三产业的比重远远超过全国平均水平。那么，按照原来的收入分享办法，第三产业缴纳营业税全部留归地方，第二产业缴纳的增值税虽然７５％要上缴给中央，但由于第二产业占比明显偏低，综合算下来，实际留归地方的收入总量占其总税收的比重相对较高。现在营业税已全部改为增值税，再按照新的分成标准进行收入划分，这些地区必然会出现实际收入分享比例下降的局面。中央政府从上述地区分享收入的增加，则构成了对欠发达地区的转移支付的财力新来源。所以，两者是不矛盾的。

　　换个角度说，通过这次调整收入划分，有助于扭转特大城市、大城市在财力分配上“吃偏饭”的局面。这对于进一步均衡财力，推动优化经济和产业布局，缩小城乡差距、地区差距具有十分重要的意义。

　　中国经济时报：这次调整中央与地方增值税收入划分比例，《通知》称其为“过渡方案”。对此应如何理解？

　　张俊伟：全面推行“营改增”的影响，用“一石激起千层浪”来形容是最恰当不过了。全面推开营改增试点后，营业税退出历史舞台，地方政府失去了主体税种，从而把地方收入体系建设提高到了历史高度；另一方面，全面推开“营改增”试点后，现行增值税制度存在的税率过多等问题也凸显出来，需要采取措施予以解决。上述两方面的进展，不仅会影响到政府的收入总量，也会影响到政府间收入划分的比例。

　　从更广阔的背景考察，我国当前正处在由“中、上等收入国家”向“高收入国家”跨越的关键时期，产业结构变动剧烈，政府职能和政府履职方式变化深刻，对优化政府间收入比例也提出了新的要求。这就决定了优化政府间财力划分是一个持续的、渐进的过程。从长期角度看，目前调整中央和地方增值税收入划分比例，只不过是上述优化政府间收入分配努力中的一个环节而已。正是因为清醒地认识到目前我国税制改革未完全到位，推进中央和地方事权和支出责任划分改革还有一个过程，《通知》才明确将调整中央和地方增值税收入划分的方法称为“过渡方案”。

　　中国经济时报：这次改革还有什么特点？

　　张俊伟：当前，我国政府的规模和职责远远超过上世纪九十年代，调整政府财力分配，很可能会对政府履行职责产生直接冲击。特别是在当前经济运行下行压力巨大、政府债务风险居高不下的背景下推动改革，稍有不慎就有可能引发大的动荡。这次改革承认既有的收入分配格局、着眼于做增量文章，有利于减轻改革震动、推动实现平稳过渡，也体现了中央务实的作风和灵活的态度。