预算法截止征求意见 学界建言再修改

作 者：郭晋晖 来 源：第一财经日报发表日期：2012-08-06

如果说一个国家的财政史是“惊心动魄”的，那么为一个国家、为其政府的财政收支行为“立规矩”的预算法就应该是“处心积虑”的——“处心积虑”地将这个“惊心动魄”的领域置于监督之下。

昨日是全国人大常委会对预算法修正案（草案）（二次审议稿）（下称“二审稿”）公开征求意见的截止日期，全国人大法律草案征求意见管理系统中针对此法的意见前一日就已超过30万条。《第一财经日报》记者昨日下午6时许访问该系统，发现8月5日征求意见时间截止的四部法律草案均已“下架”，已查询不到有关信息。

30万条意见，从数量上已超过去年个人所得税法修正案的表现，只是不及同时征求意见的劳动合同法修正案（草案），得到一块关注度“银牌”。

然而，明星般的表现之下，这部被誉为“财政宪法”的法律，却被专业人士寄予更多修改的厚望。

上周五，中国法学会和中国财税法学研究会就该草案举行了学术研讨会（下称“研讨会”）。在这一足可代表预算法领域国内学术界最高水准的会议上，与会学者虽然对二审稿应做多大程度修改持有不同意见，但就二审稿的修改方向达成了基本共识。在学者们看来，二审稿存在立法宗旨落后、预算权力分配失衡、预算公开程度不够等问题。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文甚至认为，二审稿令预算权力过分集中于财政部，财政部将预算编制权、执行权以及国库资金拨付权集于一身，即使是在一家企业，这样的集权也“违反最基本的内控原则。”

也有观点认为，预算法修改应本着务实原则，逐步渐进。

中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文表示，这次研讨会汇总的意见不仅会提交全国人大，还将递交中央。

宗旨不变 难以大改

二审稿对现行预算法大多数条文都有修改，但开宗明义第一条却是为数不多没有改变的条款之一：

“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”

在研讨会上，武汉大学法学院教授熊伟分析，从这一表述来看，预算法的立法宗旨不仅追溯到1994年的预算法，而且可以追溯到1988年的政府预算管理条例，强调国家对预算的管理。这实质上反映了将预算当成政府内部事务的思维定势，而且多年来并未改变。

据其介绍，在法学界看来，现代意义上的预算法本质上是一种控权法，其宗旨是规范和约束政府的财政收支行为，尤其是财政支出行为，以保障财政资金的安全和合理配置。

天津财经大学经济学院教授李炜光说，由于立法宗旨没有改变，使得二审稿读起来比较像政府部门的工作条例，很多条文都体现了行政部门对于预算的强势支配权，而预算法本应具有的约束政府权力的特征并不明显。

二审稿第十一条提出：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。”但在同一条的第四款，却又将预算、预算调整、决算公开的具体办法授权给国务院。

这等于是将预算公开的权力授予了一个执行预算的部门，让花钱的部门决定监督自己的时间和方式。

中央民族大学法学院教授熊文钊认为，这样一来，预算法的监督意义恐怕就成了政府和人大之间的君子协定。

“第一条没有修改，表明我们的起草者不想改变现行预算法确立的管理理念和预算权的配置理念，这决定了此次修法只能是小改。”施正文说。

研讨会与会学者纷纷要求就立法宗旨加入两点：一是要约束政府的收支行为，二是必须保障公款的安全。

然而，财政部税政司前副司长、中国财税法学研究会常务副会长王征称，如要修改立法宗旨，就意味着草案中的很多内容都要改动，现在看来修改的可能性不大。预算法修改应该本着更加务实的原则，将现有改革已经做到的先写进去，规定下来，其他的不要太着急。

李炜光则认为，预算法修订应该体现出基本的法律精神，哪怕是先笼统抽象地表述出来也好，这样可以为进一步修法留出空间。

人大监督权架空

二审稿由财政部起草，而许多条文“扩大行政部门权力”的色彩很受争议。

例如二审稿第十七条、十八条规定了预算权力配置——这是预算法的核心内容。二审稿虽然赋予人大以一定的审查权，却并未明确将各级预算草案的否决权、修改权和调整权赋予各级人大。这些关键的权力被留给了行政部门。

李炜光表示，二审稿在很多关键问题上都出现了类似情况，在做出一些相对进步的规定之后，却往往授权国务院或行政部门制定具体办法，这大大增加了法律在执行过程中打折扣的风险。

中国财税法学研究会副会长、全国人大常委会预算工委法案室前主任俞光远也认为，二审稿授权程度太高，多处将本应属于人大的重要权力授予政府部门。

据施正文统计，二审稿将分税制财政体制、转移支付、预算公开、地方债等一揽子授权国务院规定。同时还存在大量例外规定，例如，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算办法由国务院规定，人大实际上只管公共预算。

此外，财政部门有权设立具有“小金库”性质的周转金、预备费、预算稳定调节资金；财政部可以决定财政专户的设立等。

“如果能在预算法中做出明确规定的，就不要再授权，即使一定要授权也要规定授权的基本原则，而且最低授权到国务院，不能再授权到财政部。”俞光远说。

大量的权力授出给行政部门后，立法部门的监督权却没有得到保障。二审稿并未明确规定人大对预算的决定权和监督权，也没有确立程序保障——科目调剂不需人大批准，超收收入使用不需人大批准……

“预算法沦落为管理法而不是控权法。”施正文认为。

政府行为合法化

最近20年，中国政府的财政身家增长了40多倍，截至今年6月，央行国库单一账户沉淀了2.7万亿元。

从现代预算制度来看，政府和纳税人之间是一种委托代理的方式。中央财经大学财经研究院院长王雍君用一个比喻来形容这种关系：“世界上最开心的事是花别人的钱，世界上最困难的事是花好别人的钱。”

最近几年财政高增长背景之下纳税人的钱被贪污、浪费以及错用等情况屡见不鲜，也进一步引发了公众对于财政资金安全性的担忧。

王雍君认为，将政府部门全部支出纳入预算并规定经人大授权才能使用是保护公共资金安全的第一道防火墙。虽然受限于行政体制的改革，不能期待短时间内人大能够真正落实其在预算中的各项权利，但增加这一套程序，也可在一定程度上避免贪腐行为。

同政治制度建设相比，引入技术手段则更加容易，现成的就有一个遏制公共资金滥用的非常有效的手段——国库单一账户。

实行国库单一账户，可以让政府收入直达单一账户，让政府支出——如在政府采购时——直达供货商和收货商。

王雍君认为，二审稿用“单一账户体系”模糊了“单一账户”的概念。

财政部所提的单一账户体系是国库单一账户和财政专户同时并存的体系，这被财税法学界认为是本次预算法修订最大的倒退之一。早在2000年进行国库改革的时候，就已经提出财政专户要慢慢退出，而二审稿却将财政专户的合法性写入法律。

据王雍君调查，当前各级地方政府在商业银行开设的账户达18万~20万个，纳税人的钱每天在这些账户上进进出出，难以监管。

而且此次修改还取消了现行预算法关于“中央国库业务由人民银行经理”的规定，国库管理的具体办法授权国务院制定规定。

熊伟认为，国库的经理权仍应该归于央行，并不建议继续保留财政专户，应该将之归入国库里面，现在预算法中将财政专户与国库并列，等于又给政府保留了一笔能在国库之外自由支配的资金。

王雍君表示，二审稿对于很多关键的问题并没有做出合乎现代预算制度的规定，因此当前建议全国人大再花一段时间修改。

上海财政大学教授朱为群对本报评论称：“如果像二审稿这样的预算法通过了，实际上等于是将政府现在的一些做法合法化。即使以后认为这些做法不妥，也很难从法律上找到依据加以约束。”